Finanse publiczne

Strona główna » Listopad 2019 » Budżet i podatki » Ustalanie wolnych środków będących w dyspozycji jst

Brosz o finansach

Grudzień 2019

Polecamy

Książki

Publikacje wydawane w ramach Biblioteki Finanse Publiczne oraz Biblioteki Administracja Publiczna to profesjonalne i praktyczne opracowania podejmujące zagadnienia z zakresu szeroko rozumianej administracji publicznej. więcej »

 
Tomasz Wołowiec

Ustalanie wolnych środków będących w dyspozycji jst

Kwota wolnych środków wynika z konkretnych urządzeń księgowych, dlatego nie można jej zaplanować w budżecie w dowolnej wysokości. Jeśli jst wskazuje – jako źródło pokrycia planowanego deficytu – wolne środki w wysokości wyższej niż ich faktyczna wartość, narusza art. 217 ust. 2 pkt 6 ufp.

Celem wymogów sformułowanych w art. 242 ustawy o finansach publicznych (dalej: ufp) jest zwiększenie dyscypliny finansowej jednostek samorządu terytorialnego (dalej: jst). Z regulacji tej wynika obowiązek równoważenia części operacyjnej budżetu, zarówno na etapie planowania, jak i wykonania. Ustawodawca pozwolił – w celu zbilansowania wydatków i dochodów bieżących – włączyć do tych drugich nadwyżkę budżetu oraz wolne środki, rozumiane jako nadwyżka środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jst, wynikająca z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych (art. 217 ust. 2 pkt 6 ufp)1.

Przychody w budżecie jst służą do zabezpieczenia środków na realizację zadań własnych w przypadku, gdy dochody budżetu nie są wystarczające dla pełnego sfinansowania tych zadań. Wśród przychodów można wyróżnić:

1) środki zwrotne w postaci kredytów i pożyczek oraz papierów wartościowych;
2) środki bezzwrotne w postaci nadwyżki z lat ubiegłych, wolnych środków, zwrotów pożyczek udzielonych przez jednostkę oraz przychodów z prywatyzacji.

Przychody w postaci wolnych środków są bardzo ważne dla gospodarki finansowej jst. Ponieważ są to środki znajdujące się w posiadaniu jednostki, nie powodują powstania dodatkowych kosztów (koszty w postaci odsetek lub dyskonta wynikają z samego faktu zaciągnięcia kredytów, pożyczek czy przeprowadzenia emisji dłużnych papierów wartościowych). Ponadto – w odróżnieniu od kredytów czy pożyczek – wolne środki mogą stanowić źródło finansowania wydatków bieżących przekraczających kwotę dochodów bieżących pozyskiwanych przez jst (art. 242 ufp)2.

Kasowe ujęcie definicji wolnych środków

Wolne środki – jako kategoria budżetowa występująca w budżecie jst – zostały zdefiniowane wyłącznie w art. 217 ust. 2 pkt 6 ufp. Zgodnie z treścią tego przepisu stanowią one nadwyżkę środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jst wynikającą z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych oraz kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. Wolnymi środkami są zatem środki pieniężne znajdujące się na rachunku budżetu jst na koniec roku budżetowego, niewykorzystane na finansowanie wydatków i rozchodów w danym roku budżetowym.

Z przywołanej definicji wynika, że kategoria wolnych środków jest identyfikowana kasowo, a nie poprzez zapisy ewidencyjne i ich zestawienie. Sformułowanie „nadwyżka środków pieniężnych na rachunku” oznacza, że chodzi o faktycznie posiadane przez jst – według stanu na koniec roku budżetowego – środki pieniężne pochodzące ze ściśle określonego źródła. Nie ma zatem prawnego uzasadnienia dla utożsamiania całej kwoty nadwyżki środków na rachunku jst z kwotą wolnych środków. Taka wykładnia koresponduje z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W rozporządzeniu tym postanowiono, że w celu ustalenia nadwyżki lub deficytu budżetu jst operacje dotyczące jej dochodów i wydatków są ujmowane w księgach rachunkowych na odrębnych kontach księgowych w zakresie faktycznie (kasowo) zrealizowanych wpływów i wydatków dokonanych na bankowych rachunkach budżetu oraz rachunkach bieżących dochodów i wydatków budżetowych jednostek budżetowych, z wyjątkiem operacji szczególnych określonych w odrębnych przepisach.

Oznacza to, że zarówno wolne środki, jak i nadwyżka budżetowa są identyfikowane na gruncie podstawowych zasad określających reguły wykonywania budżetu, czyli zasady kasowości i zasady roczności. Wykonanie budżetu, który jest planem rocznym, kończy się np. osiągnięciem nadwyżki budżetowej, identyfikowanej kasowo w ramach środków pieniężnych na rachunku bieżącym jednostki samorządowej. Takie oznaczenie posiadanych na 31 grudnia danego roku środków finansowych nie ulega już zmianie. W ufp i przepisach wykonawczych dotyczących rachunkowości budżetowej brak jest bowiem podstaw prawnych do zmiany oznaczenia środków finansowych ustalonego w rezultacie określonego sposobu wykonania budżetu. Jeżeli jednostka samorządowa w danym roku nie zaciągała kredytów i pożyczek ani nie emitowała papierów wartościowych, a wykonała nadwyżkę budżetową (w kwocie wyższej niż rozchody), to nie ma uzasadnienia do sformułowania wniosku, że nadwyżka środków pieniężnych na rachunku jst pochodzi z rozliczenia tytułów dłużnych, bo jej źródłem – stosownie do przepisów dotyczących rachunkowości budżetowej – jest rozliczenie faktycznie (kasowo) zrealizowanych wpływów i wydatków dokonanych za pośrednictwem bankowych rachunków budżetów oraz rachunków bieżących dochodów i wydatków budżetowych jednostek budżetowych.

Należy również zwrócić uwagę na przepisy dotyczące sprawozdawczości budżetowej, które wskazują, że w zakresie wykonania przychody z tytułu nadwyżki z lat ubiegłych wykazuje się w wysokości środków osiągniętych za lata ubiegłe (czyli bez korekt dokonywanych na podstawie zapisów ewidencji bilansowej, w szczególności na koncie 960)3.

Źródłem powstawania wolnych środków w budżecie jst jest brak możliwości zapewnienia – na etapie wykonania budżetu – równowagi opisanej wzorem: D + P = W + R (gdzie D to dochody ogółem budżetu jst w roku n, P to przychody budżetu jst w roku n, W to wydatki ogółem budżetu jst w roku n, a R to rozchody budżetu jst w roku n). Przyczyną takiego stanu rzeczy jest orientacyjny charakter wielkości planowanych dochodów i wydatków. Zachodzą dwie prawidłowości: albo dochody planowane są mniejsze od wykonanych (zasada pesymistycznego planowania dochodów, które stanowią w planie prognozowane kwoty), albo wydatki planowane są większe niż wykonane (zasada optymistycznego planowania wydatków).

[...]

Autor jest doktorem habilitowanym, dyrektorem Instytutu Administracji Publicznej, Biznesu i Zarządzania Wyższej Szkoły Ekonomii i Innowacji w Lublinie.

Pełna treść artykułu jest dostępna w papierowym wydaniu pisma.
Zapraszamy do składania zamówień na prenumeratę i numery archiwalne.