Finanse publiczne

Strona główna » Luty 2019 » Budżet i podatki » Planowanie budżetu i WPF po nowelizacji ufp

Brosz o finansach

Polecamy

Książki

Publikacje wydawane w ramach Biblioteki Finanse Publiczne oraz Biblioteki Administracja Publiczna to profesjonalne i praktyczne opracowania podejmujące zagadnienia z zakresu szeroko rozumianej administracji publicznej. więcej »

 
Mateusz Bieniek

Planowanie budżetu i WPF po nowelizacji ufp

W ostatnim dniu ubiegłego roku opublikowano w Dzienniku Ustaw nowelizację ustawy o finansach publicznych, która w znacznym stopniu modyfikuje wcześniejsze podejście do tematyki związanej z planowaniem budżetu oraz wieloletniej prognozy finansowej. W szczególności dotyczy to kwestii zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego.

Zmiany wprowadzone ustawą z 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowelizacja ufp) obejmują swym zakresem kilka obszarów. Należą do nich w szczególności:

1) dług jednostki samorządu terytorialnego (dalej: jst) w procesie budżetowania;
2) ustalanie indywidualnego wskaźnika zadłużenia;
3) kompetencje organu wykonawczego do dokonywania zmian w wieloletniej prognozie finansowej (dalej: WPF) oraz w budżecie.

Choć przepisy wymienionej ustawy weszły w życie z początkiem bieżącego roku, część z nich będzie stosowana dopiero w odniesieniu do budżetów uchwalanych na kolejne lata (zob. ramka „Termin...”).

Dług jst w procesie budżetowania

Wiele jst – wykorzystując pewne niedoskonałości dotychczas obowiązujących norm prawnych – korzystało z tzw. niestandardowych instrumentów finansowych, które nie podlegały żadnym ograniczeniom ustawowym. Rodziło to niebezpieczeństwo niekontrolowanego zadłużania się jst, bez konieczności zasięgania opinii organów nadzorczych, które tym samym pozbawione były możliwości ingerencji w sposób uchwalania i wykonywania budżetów.

  • Nowe zasady ustalania limitu zobowiązań

Ustawodawca jednoznacznie przesądził, że jst, ustalając w uchwale budżetowej limit zobowiązań, musi wziąć pod uwagę nie tylko (tak jak do tej pory) sumę wszystkich zaciągniętych kredytów, pożyczek oraz wyemitowanych papierów wartościowych, ale również innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ufp. To natomiast oznacza konieczność uwzględnienia m.in. tych zobowiązań, które wynikają z:

1) umów nienazwanych związanych z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych oraz wywołujących skutki ekonomiczne podobne do umowy kredytu lub pożyczki;
2) umów leasingu zawartych z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy.

Wobec tego każde zaciągnięte zobowiązanie, które w swoim charakterze jest podobne do umowy kredytu lub pożyczki, musi być traktowane tak samo jak standardowe instrumenty dłużne, co w efekcie przekłada się również na zasady ustalania indywidualnego wskaźnika zadłużenia. Warto podkreślić, że taka konstrukcja przepisów wynika z dążenia do konsekwencji prawnej. Skoro bowiem tzw. niestandardowe instrumenty finansowania były zaliczane do długu jst, to nie było racjonalnego uzasadnienia, aby nie były one obejmowane limitem zobowiązań w uchwałach budżetowych czy też uwzględniane w indywidualnym wskaźniku zadłużenia.

  • Konieczność uzyskania opinii RIO

Kolejną naturalną konsekwencją zmian jest wprowadzenie obowiązku uzyskania przez zarząd jst opinii regionalnej izby obrachunkowej (dalej: RIO) w odniesieniu do innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego. Jednocześnie w przepisach wskazano dwa wyłączenia od tej zasady. Po pierwsze, uzyskanie opinii nie będzie wymagane w przypadku zobowiązań krótkoterminowych podlegających spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane. Po drugie, opiniowaniu nie będą podlegały zobowiązania o wartości nieprzekraczającej 0,5% planowanych dochodów bieżących, o ile suma zaciągniętych zobowiązań z tego tytułu w roku budżetowym nie przekroczyła 1% planowanych dochodów bieżących. W drugim z wymienionych przypadków powstaje wątpliwość, czy należy brać pod uwagę planowane wartości ujęte w budżecie pierwotnym, czy też w budżecie po zmianach podejmowanych w trakcie trwania roku budżetowego. Ustawodawca nie określił tego precyzyjnie, ale należy uznać, że celowe jest podejście, w ramach którego ów próg dotyczy planu obowiązującego w momencie podejmowania decyzji o zaciągnięciu zobowiązania. Niemniej może okazać się, że organy nadzoru będą miały w tym zakresie niejednolite stanowisko. Uzasadnione byłoby zatem dookreślenie tego przepisu prawa.

  • Szerszy katalog źródeł finansowania deficytu

Analizując problematykę długu w kontekście procesu budżetowania w jst, należy zwrócić uwagę na to, że w wyniku nowelizacji ufp rozszerzono katalog źródeł finansowania deficytu jst. Ustawodawca wprowadził możliwość finansowania deficytu przychodami pochodzącymi z:

1) nadwyżki budżetu jst z lat ubiegłych, pomniejszonej o środki określone w pkt 3;
2) spłat pożyczek udzielonych w latach ubiegłych;
3) niewykorzystanych środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu, wynikających z rozliczenia dochodów i wydatków nimi sfinansowanych związanych ze szczególnymi zasadami wykonywania budżetu określonymi w odrębnych ustawach oraz wynikających z rozliczenia środków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 2 ufp i dotacji na realizację programu, projektu lub zadania finansowego z udziałem tych środków.

Jeśli zatem w danej jst są realizowane zadania objęte szczególnymi zasadami wykonywania budżetu, a więc dochody z określonych źródeł powinny zostać przeznaczone na z góry zdefiniowane wydatki, to pozostająca na koniec roku budżetowego nadwyżka dochodów nie będzie ujęta w kolejnym roku jako przychody na sfinansowanie planowanego deficytu, lecz będzie stanowić odrębną formę pokrycia owego niedoboru. Szczególne zasady wykonywania budżetu oznaczają bowiem, że wspomniana wyżej nadwyżka dochodów nie może zostać wprowadzona do roku kolejnego jako przychody budżetowe (nadwyżka z lat ubiegłych lub wolne środki), którymi można sfinansować ogół wydatków.

[...]

Autor jest zastępcą skarbnika w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego.

Pełna treść artykułu jest dostępna w papierowym wydaniu pisma.
Zapraszamy do składania zamówień na prenumeratę i numery archiwalne.