Artykuł pochodzi z wydania: Listopad 2019
Elementem racjonalnego zarządzania budżetem jest wykorzystywanie mechanizmów zapewniających jego bezpieczną realizację, obejmujących m.in. tworzenie rezerw budżetowych. Ustalając poziom rezerw jako określony w przepisach odsetek wydatków budżetu, trzeba pamiętać, że wydatki te obejmują również kwotę samej rezerwy budżetowej.
Zjawiska powiązane z zarządzaniem gospodarką finansową jednostek sektora finansów publicznych (dalej: jsfp) charakteryzują się znaczną dynamiką. Dotyczy to zarówno procesów związanych z przepływami finansowymi, jak i uwarunkowań o charakterze prawnym, społecznym, ekonomicznym, ustrojowo-organizacyjnym czy politycznym. Niestałość tych elementów powoduje, że racjonalne zarządzanie budżetem wymaga tworzenia swoistych „buforów bezpieczeństwa”, jakimi są rezerwy budżetowe, stanowiące niezwykle istotne ogniwo gospodarki finansowej jsfp.
Zasady tworzenia rezerw
Rezerwy budżetowe – co oczywiste – stanowią część budżetu danej jsfp, a więc decyzja o ich utworzeniu ma swoje źródło w procesie planowania budżetu na dany rok. Należy zauważyć, że ustawodawca wyodrębnił dwie kategorie rezerw – obligatoryjne oraz fakultatywne.
- Rezerwa ogólna
Zgodnie z art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (dalej: ufp) w budżecie jednostki samorządu terytorialnego (dalej: jst) tworzy się rezerwę ogólną w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu. Przedział ten – co wynika z prostej interpretacji zacytowanego przepisu – wyznacza poziom rezerwy ogólnej w prawidłowo skonstruowanym budżecie. Warto jednak zaznaczyć, że pojęcie „wydatki budżetu” obejmuje również kwotę samej rezerwy budżetowej, która stanowi przecież kategorię wydatków (prawidłowe wyliczenie rezerwy ogólnej musi uwzględniać także jej wartość – zob. przykład).
- Rezerwa kryzysowa
Zgodnie z art. 222 ust. 2 pkt 3 ufp w budżecie jst mogą być tworzone rezerwy celowe, gdy odrębne ustawy tak stanowią. Ową odrębną ustawą jest ustawa o zarządzaniu kryzysowym (dalej: uzk), stąd wzięło się pojęcie tzw. rezerwy kryzysowej. Warto zauważyć, że ustawodawca nieprecyzyjnie sformułował zapisy dotyczące jej tworzenia. Fraza „mogą być tworzone rezerwy celowe” sugeruje, że utworzenie rezerwy kryzysowej ma wyłącznie charakter uznaniowy. Taki pogląd byłby jednak sprzeczny z treścią art. 26 ust. 4 uzk, który wprost stanowi, że w budżecie jst tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5% wydatków budżetu jst, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu. W zacytowanej regulacji, która stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ufp, nie ma mowy o fakultatywności rezerwy na zarządzanie kryzysowe, co w konsekwencji oznacza obowiązek jej tworzenia (potwierdzają to stanowiska prezentowane w ramach działalności nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych).
Należy podkreślić, że ustawodawca, wymieniając w art. 26 ust. 4 uzk wydatki nieuwzględniane przy wyliczeniu rezerwy kryzysowej, wyraźnie sprecyzował, że chodzi wyłącznie o wydatki inwestycyjne, a nie majątkowe. To zaś oznacza, że wyłączenie nie obejmuje wydatków majątkowych przeznaczonych na zakup oraz objęcie akcji i udziałów ani na wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.
Generalnie maksymalna wartość tzw. rezerw kryzysowych nie została ustalona. Zgodnie jednak z zasadą określoną w art. 222 ust. 3 ufp suma wszystkich rezerw celowych – poza rezerwami na wydatki związane z realizacją programów finansowych z udziałem środków z UE oraz w ramach EFTA – nie może przekroczyć 5% wydatków budżetu jst.
- Rezerwy celowe o charakterze fakultatywnym
Ostatnią grupę rezerw stanowią rezerwy o charakterze fakultatywnym, których utworzenie jest zależne jedynie od woli organu. Należy spośród nich wymienić rezerwy na:
- wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania projektu budżetu jst;
- wydatki związane z realizacją programów finansowych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE oraz w ramach EFTA.
Tego typu rezerwy mogą być tworzone zarówno na wydatki bieżące, jak i majątkowe.
[…]
Mateusz Bieniek
Autor jest skarbnikiem w urzędzie jst, byłym głównym księgowym w państwowej jednostce budżetowej.