Zmiana wzoru WPF w kontekście aktualnych reguł fiskalnych

Jednostki samorządu terytorialnego podczas prac nad WPF na rok 2022 i lata następne powinny uwzględnić zmiany przepisów wpływających na regułę równoważenia budżetu oraz indywidualny wskaźnik zadłużenia. W prognozie dochodów i wydatków z pewnością będzie należało ująć również środki przewidziane w procedowanej obecnie ustawie, która ma złagodzić finansowe skutki wdrożenia programu Polski Ład.

Dokonana w minionym roku modyfikacja reguł fiskalnych wpływających na gospodarkę finansową jst oraz na planowanie budżetów i wieloletnich prognoz finansowych (dalej: WPF) musiała zostać uwzględniona również we wzorze WPF. Odpowiednie regulacje w tym zakresie zawarto w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 10 sierpnia 2020 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego (dalej: rozporządzenie). Za sprawą wejścia w życie tego aktu prawnego wzór WPF został odpowiednio dostosowany do zmian w ustawie o finansach publicznych (dalej: ufp) oraz do postanowień zawartych w art. 15zoa–15zoc ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa o zwalczaniu COVID-19).

Metodologia opracowania WPF

W związku ze wspomnianymi zmianami na stronach Ministerstwa Finansów opublikowano metodologię opracowania WPF1, w której zawarto zalecenia ułatwiające przygotowanie WPF na rok 2021 i lata następne.

Z metodologii wynika między innymi, że w objaśnieniach dołączanych do WPF na podstawie art. 226 ust. 2a ufp należy ująć skutki finansowe wyłączeń określonych w art. 15zoa ustawy o zwalczaniu COVID-19, a więc wydatki bieżące poniesione w celu przeciwdziałania chorobie COVID-19 lub ubytek dochodów wynikający z jej wystąpienia, jeśli w danej jst została przekroczona relacja, o której mowa w art. 242 ufp. W związku z tym nie było potrzeby wprowadzania zmian w wierszach dotyczących tej relacji we wzorze WPF (w załączniku nr 1 do rozporządzenia).

W świetle omawianych wyjaśnień Ministerstwa Finansów wyłączenie z art. 15zob ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19 należało natomiast wykazywać w WPF odpowiednio w pozycjach 5.1.1.4 oraz 2.1.3.3.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 15zoa ust. 1 pkt 1 oraz art. 15zob ust. 2 pkt 2 ustawy o zwalczaniu COVID-19 wydatki bieżące poniesione w 2020 r. w celu realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem pandemii miały wpływ na relacje określone w art. 242 oraz art. 243 ufp. Przez wydatki bieżące poniesione na ten cel należało rozumieć wydatki o charakterze bieżącym uruchomione (np. z rezerwy na zarządzanie kryzysowe lub z rezerwy ogólnej) bezpośrednio w efekcie wystąpienia pandemii. W budżetach roku 2020 należało uwzględnić tylko te wydatki bieżące, które nie były wcześniej planowane przez jednostkę lub zostały przyspieszone z uwagi na pandemię. Były one prezentowane w WPF w pozycji 10.11.

Kompetencje organu wykonawczego podczas trwania stanu epidemii

Na mocy uchwalonej 31 marca 2020 r. nowelizacji ustawy o zwalczaniu COVID-19 wprowadzono art. 15zn i 15zo. Nowe regulacje miały usprawnić procesy związane z gospodarowaniem finansami jst w okresie pandemii.

• Uprawnienia przysługujące czasowo w 2020 r.

W art. 15zn ustawy o zwalczaniu COVID-19 nadano czasowo nowe uprawnienia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), zarządowi powiatu i zarządowi województwa, umożliwiając im dokonywanie zmian w planie budżetu. Zasadniczo czynność ta należy do kompetencji organu stanowiącego. Wprowadzenie nowego rozwiązania miało usprawnić proces rozporządzania środkami publicznymi w warunkach pandemii. Organ wykonawczy zdobył uprawnienia do dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jst, w tym do przenoszenia wydatków między działami klasyfikacji budżetowej, w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Mógł też przekazać samorządowym jednostkom organizacyjnym uprawnienia, o których mowa w art. 258 ust. 1 pkt 2–4 ufp, a więc np. upoważnić te jednostki do dokonywania przeniesień planowanych wydatków. Analizowana regulacja ustawy o zwalczaniu COVID-19 obowiązywała do końca 2020 r.

• Czynności dozwolone w całym okresie trwania pandemii

Ustawodawca w 2020 r. dodał również art. 15zo do ustawy o zwalczaniu COVID-19. Przepis ten wciąż obowiązuje i stanowi, że do odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organ wykonawczy jst może – w razie ryzyka istotnego naruszenia terminów i warunków realizacji zadań jst – dokonać zmian i czynności, o których mowa w art. 15zn pkt 1 i 2. Jak już wcześniej wspomniano, czynności te obejmują zmiany w planie dochodów i wydatków budżetu jst oraz przekazanie samorządowym jednostkom organizacyjnym niektórych uprawnień dotyczących planowania wydatków i zaciągania zobowiązań.

Wraz z początkiem 2021 r. pojawiły się wątpliwości, czy stosowanie art. 15zo jest wciąż dopuszczalne, skoro odnosi się on bezpośrednio do uchylonego art. 15zn. Stanowisko w tej sprawie zajęło Ministerstwo Finansów w piśmie z 7 kwietnia 2021 r. (ST9.4701.4.2021) skierowanym do przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych. Zgodnie z tymi wyjaśnieniami każdy z przepisów pełnił odmienną funkcję. Postanowienia zawarte w art. 15zo mają zastosowanie w okresie występowania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, gdy może pojawić się ryzyko istotnego naruszenia terminów i warunków realizacji zadań jst. W regulacji tej położono więc nacisk na konieczność podjęcia przez zarząd jst pilnych działań w nagłych sytuacjach, w których jednostka nie może sobie pozwolić na przeprowadzenie czasochłonnych procedur. Jak wskazano dalej w udzielonej odpowiedzi:

Z uzasadnienia projektu ustawy nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie kompetencji przewidzianych w art. 15zo wskutek utraty mocy obowiązującej art. 15zn. Trzeba przy tym zauważyć, że analizowana utrata mocy art. 15zn z dniem 1 stycznia 2021 r. również została przewidziana w tej samej nowelizacji poprzez odpowiednie zmiany w art. 36 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Art. 15zn, art. 15zo wraz z przepisem derogującym stanowią kompleks regulacji zawartych w jednym akcie prawnym.

W konsekwencji w ocenie Ministerstwa Finansów mimo utraty mocy obowiązującej art. 15zn ustawy o zwalczaniu COVID-19 przepis art. 15zo tej ustawy obowiązuje w pełnym zakresie. Wynika to ze zróżnicowania kwestii uregulowanych w obu normach prawnych. Z analizowanego pisma wynika, że art. 15zn dotyczy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, natomiast art. 15zo – czasu niezbędnego do podjęcia działań przez zarząd jst w okresie zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii. W ocenie Ministerstwa między tymi przepisami nie ma zależności, która powodowałaby niemożność stosowania jednego z nich z powodu utraty mocy obowiązującej przez drugi. W analizowanych wyjaśnieniach przyjęto następującą argumentację:

Za przyjęciem powyższej wykładni przemawiają argumenty natury celowościowej. Należy bowiem podkreślić, że przepis art. 15zo odwołuje się do zmian i czynności wymienionych w art. 15zn pkt 1 i 2 tylko po to, aby ich nie powielać w ustawie. Jest to zalecenie wynikające z zasad techniki prawodawczej, tak aby zachować skrótowość i przejrzystość tekstu ustawy i nie powielać wielokrotnie tych samych zapisów, które są w innej jednostce redakcyjnej. Mimo utraty mocy art. 15zn ustawy znana jest treść wymienionego przepisu, tj. m.in. (…) zmiany i czynności, które były wymienione w pkt 1 i 2, dlatego możliwe jest stosowanie art. 15zo ustawy w pełnym zakresie.

[…]

Anna Bandoch
Autorka jest skarbnikiem gminy z wieloletnim doświadczeniem w zakresie księgowości potwierdzonym certyfikatem Ministerstwa Finansów.