Artykuł pochodzi z wydania: Kwiecień 2025
Wszelkie zmiany umowy o zamówienie publiczne, które prowadzą do zwiększenia jego zakresu i wartości, muszą być zgodne z przepisami pzp i ufp. Zamawiający powinien więc pamiętać o limitach wydatków przewidzianych w planie finansowym. Ich przekroczenie bez stosownego upoważnienia może skutkować naruszeniem dyscypliny finansów publicznych.
Realizacja zamówień publicznych wymaga odpowiedniego finansowania. Proces ten wiąże się więc z gospodarowaniem środkami publicznymi na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych (dalej: ufp) i ustawie Prawo zamówień publicznych (dalej: pzp). Niefrasobliwe ponoszenie wydatków przez zamawiającego może się zakończyć postawieniem zarzutu o popełnienie czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych.
Zasady ponoszenia wydatków
Wydatkowanie środków publicznych należy rozpatrywać na płaszczyźnie przepisów ufp i pzp. Oba te akty prawne są ze sobą powiązane i stanowią podstawę prowadzenia prawidłowej gospodarki finansowej poszczególnych jednostek sektora finansów publicznych.Zgodnie z art. 44 ufp:
- wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w:
- ustawie budżetowej;
- uchwale budżetowej jst;
- planie finansowym jsfp;
- jsfp ponoszą wydatki zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków;
- wydatki publiczne powinny być dokonywane:
- w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;
- w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;
- w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań;
- sfp zawierają umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.
Proces gospodarowania środkami przeznaczonymi na realizację zamówienia publicznego zaczyna się już na etapie jego planowania, następnie toczy się równolegle z procedurą udzielania zamówienia i zawierania umowy, a kończy dopiero z chwilą jej wykonania. Kluczowe staje się zabezpieczenie środków finansowych w taki sposób, aby możliwa była sprawna realizacja każdego z wymienionych etapów. Choć dopiero na ostatnim z nich można ostatecznie ocenić sposób wydania środków, to czynności wykonywane w każdej z faz procedury zamówieniowej są obarczone ryzykiem naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Zabezpieczenie środków
Zamawiający, który zamierza uruchomić postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, powinien zabezpieczyć odpowiednie fundusze na jego realizację. Niezwykle ważnym elementem tego procesu jest określenie poziomu zabezpieczenia.
Wysokość środków na realizację zamówienia musi gwarantować zawarcie umowy na zakres tego zamówienia wskazany w dokumentacji zamówienia. Kwoty tej nie można utożsamiać z wartością szacunkową czy wartością orientacyjną podaną w planie postępowań. Środki zabezpieczone na realizację zamówienia to z reguły kwota, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na finansowanie zadania i którą podaje nie później niż przed upływem terminu na składanie ofert. Brak staranności w tym zakresie, a także opóźnienia w dysponowaniu środkami – na etapie zawarcia umowy lub jej realizacji – mogą skutkować postawieniem zarzutu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Zasadniczo zamawiający w momencie wszczęcia postępowania powinien mieć zabezpieczone środki finansowe na realizację zamówienia. Nie zawsze ma je jednak w pełnej wysokości. Może to być związane z wielością źródeł finansowania konkretnego zadania. Należy podkreślić, że bez względu na liczbę tych źródeł zamawiający musi mieć wszystkie środki na realizację zamówienia w dniu podpisania umowy z wykonawcą (środki te powinny być już przekazane na konto zamawiającego). Na tym etapie brak finansowego zabezpieczenia umowy jest niedopuszczalny. Ta sama zasada dotyczy aneksowania umów.
W konsekwencji zamawiający:
- jest uprawniony do zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego, jeśli ma środki na jej realizację w dniu podpisania tej umowy;
- jest uprawniony do późniejszego aneksowania umowy w celu zwiększenia jej wartości, jeśli ma środki na realizację aneksu w dniu jego podpisania.
W każdym z tych przypadków w chwili podpisywania umowy lub aneksu powinny być zagwarantowane w budżecie jednostki środki w wysokości przewidzianej w umowie lub aneksie. Działanie zamawiającego sprzeczne z tym regułami może być podstawą do postawienia zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Odpowiedzialność za nieprawidłowości
Źródłem informacji o rodzajach czynów, które stanowią naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jest ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: uondfp). Czyny te są sklasyfikowane w sposób uniwersalny i dotyczą wszystkich etapów procedur związanych z wydatkowaniem środków publicznych.
Na etapie realizacji umowy mogą wystąpić różne nieprzewidziane sytuacje. Trzeba wziąć to pod uwagę przy planowaniu zadania i zapewnić płynność finansową w trakcie jego wykonywania. Owa płynność powinna być jednak zagwarantowana w sposób w pełni zgodny z przepisami ufp. Każda zmiana sposobu finansowania umowy powinna być poprzedzona analizą, która pozwoli ustalić:
- na jaką kwotę opiewa umowa i z jakich źródeł pochodzą środki finansowe na ten cel;
- kto ma kompetencje do zmiany poziomu finansowania ze środków budżetowych;
- w jakim terminie można przenieść środki budżetowe w ramach podziałek klasyfikacji budżetowej;
- w jakiej formie można zmienić poziom środków budżetowych w trakcie realizacji umowy;
- dlaczego trzeba zwiększyć kwotę środków finansowych przeznaczonych na wykonanie zadania.
Odpowiedź na te pytania pozwoli podjąć działania zmierzające do sprawnej zmiany warunków umowy, a także do wykluczenia lub zminimalizowania ryzyka naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Czyny, które naruszają dyscyplinę finansów publicznych, a które mogą być popełnione w związku z udzielaniem i późniejszą realizacją zamówienia publicznego, zostały skatalogowane w art. 5–17a i 18c uondfp. Mogą wystąpić na każdym etapie omawianego procesu, w tym podczas zmiany wysokości środków w trakcie realizacji zamówienia (zob. tabela). Okoliczności popełnienia tych czynów nie muszą być w każdym przypadku identyczne. Naruszeniem dyscypliny może być zarówno działanie niezgodne z przepisami ufp i pzp, jak i zaniechanie działań, do których są zobowiązani zamawiający, np. brak środków w odpowiednich paragrafach czy też przekroczenie wartości umowy bez zabezpieczenia środków w budżecie jednostki.
Zamawiający musi wykonywać wszystkie swoje czynności w sposób rzetelny i sumienny, aby nie dopuścić do niegospodarności. Nieprawidłowości w zakresie planowania i wydatkowania środków budżetowych nie tylko skutkują bowiem ryzykiem naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ale wpływają też na efektywność realizowanych zadań, a w konsekwencji – na rozwój gospodarczy i społeczny danego regionu.
[…]
Małgorzata Filipek-Orwat
Autorka ma wieloletnie doświadczenie w stosowaniu przepisów pzp i uondfp. Opracowała wiele publikacji z tego zakresu.