Artykuł pochodzi z wydania: Wrzesień 2025
Raport OLAF-u, który opisuje nieprawidłowości w gospodarowaniu środkami unijnymi, bardzo trudno jest podważyć w postępowaniach przed krajowymi organami administracji publicznej. Kontrolowane podmioty powinny więc pamiętać o przewidzianych w przepisach gwarancjach proceduralnych, aby zadbać o swoje interesy na etapie wcześniejszego dochodzenia.
Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (bardziej znany pod skrótem OLAF, pochodzącym od francuskojęzycznej nazwy) to chyba najczęściej przywoływana instytucja unijna w kontekście rozlicznych informacji o nieprawidłowościach w wydatkowaniu i przyznawaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Dochodzenia tej instytucji słyną z drobiazgowości i szczegółowości, dlatego beneficjenci środków unijnych – tak przedsiębiorcy, jak i podmioty sektora publicznego – zwykle reagują niespokojnie na wieść o zbliżającej się u nich kontroli OLAF-u. Ta renoma wydaje się w pełni zasłużona: w ostatnich latach to właśnie OLAF wykrył szereg przypadków i całych schematów nieprawidłowego wydatkowania czy wręcz wyłudzania środków unijnych. Było to – także dla polskiej prokuratury – bodźcem do wszczęcia wielu postępowań karnych. Jak jednak wygląda praktyka i czy rzeczywiście podmiot zawiadomiony o kontroli OLAF-u ma powody do obaw? A może jest tak (do czego skłania się także autor tego artykułu), że w przypadku dobrze prowadzonych projektów kontrola OLAF-u jest znacznie przyjaźniejsza niż większość postępowań prowadzonych przez organy krajowe? Przyjrzyjmy się sprawie szerzej, skupiając uwagę na gwarancjach proceduralnych, które są o wiele bardziej rozbudowane niż w przypadku kontroli krajowych.
Tło historyczne i kompetencje
Początki były trudne. W końcówce lat 90. ubiegłego wieku Parlament Europejski wyrażał coraz głośniejsze niezadowolenie z systemu kontroli w ramach samej Unii. Zwracał uwagę na brak wystarczających narzędzi do walki z korupcją i na swoisty konflikt interesów, którego stroną była sama Komisja Europejska (była bowiem postrzegana jako jedno ze źródeł nadużyć, a jednocześnie sprawowała całkowitą kontrolę nad istniejącym wówczas UCLAF-em, czyli poprzednikiem OLAF-u). Doprowadziło to ostatecznie do wydania w kwietniu 1999 r. decyzji ustanawiającej OLAF, która dla swej skuteczności wymagała następczego wydania rozporządzenia dotyczącego dochodzeń, które miały być prowadzone przez ten urząd.
Na mocy art. 2 wspomnianej decyzji przekazano OLAF-owi wykonywanie kompetencji Komisji w zakresie prowadzenia zewnętrznych dochodzeń w trybie administracyjnym do celów wzmocnienia zwalczania:
- nadużyć finansowych, korupcji i innego rodzaju nielegalnej działalności mającej negatywny wpływ na interesy finansowe Unii;
- wszelkich innych działań lub działalności podmiotów gospodarczych prowadzonych z naruszeniem prawa unijnego.
Tak szeroko określony zakres działania pozwolił OLAF-owi na prowadzenie kontroli także w przedsiębiorstwach czy jednostkach finansów publicznych. Jedynym kryterium, które decyduje o kompetencjach OLAF-u do wszczęcia dochodzenia, jest obecność środków unijnych. Można to uprościć do stwierdzenia, że tam, gdzie jest choćby eurocent z budżetu UE, tam już istnieje pole do działania dla OLAF-u.
Niezależnie od tych kompetencji OLAF jest też upoważniony do prowadzenia tzw. dochodzeń wewnętrznych, które dotyczą działalności zawodowej urzędników i pracowników instytucji UE oraz członków i kierowników jej organów. Zadaniem OLAF-u w tym zakresie jest w szczególności wykrywanie i badanie zjawisk o charakterze korupcyjnym.
Jedną z najistotniejszych zmian w stosunku do poprzedniego systemu było wprowadzenie tzw. niezależności funkcji dochodzeniowej. Zgodnie z art. 3 decyzji ustanawiającej OLAF jest on całkowicie niezależny w prowadzeniu dochodzeń, a jego dyrektor generalny nie może zwracać się do Komisji Europejskiej, rządów państw członkowskich Unii lub innych instytucji i organów ani też przyjmować od nich jakichkolwiek instrukcji. Dodatkowym wzmocnieniem niezależności OLAF-u było powołanie Komitetu Nadzorczego, który monitoruje działania urzędu, tak by nie robiła tego sama Komisja.
Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej i Komisja Europejska zawarły także dodatkowe porozumienie międzyinstytucjonalne, które ma sprzyjać wzmocnieniu faktycznej skuteczności OLAF-u w kontroli nadużyć wewnątrz instytucji i organów UE. Na mocy tego porozumienia wszystkie służby unijne, a także poszczególni kierownicy, urzędnicy i pracownicy są zobowiązani do pełnej współpracy z OLAF-em, a także do udzielenia mu informacji, udostępniania dokumentów oraz zawiadamiania go w przypadkach uzyskania wiedzy o możliwych nadużyciach finansowych czy korupcji.
Procedura
Wspomniane wcześniej decyzje były podstawą powołania OLAF-u i zapewniły ramy dla jego działalności wewnętrznej. Nie były jednak wystarczające do nałożenia określonych obowiązków na podmioty zewnętrzne, np. beneficjentów środków unijnych w państwach członkowskich. Konieczne było więc wdrożenie rozporządzenia, które z jednej strony precyzyjnie określało uprawnienia i obowiązki OLAF-u, a drugiej – gwarancje dla podmiotów kontrolowanych i objętych dochodzeniami (dalej: rozporządzenie dotyczące dochodzeń OLAF-u). To właśnie ten akt szczegółowo reguluje działanie urzędu w ramach prowadzonych dochodzeń zewnętrznych.
W konsekwencji OLAF ma prawo do prowadzenia kontroli i inspekcji w państwach członkowskich, w tym do:
- zasięgania informacji od podmiotów gospodarczych;
- zwracania się o udzielenie wyjaśnień pisemnych i ustnych;
- prowadzenia przesłuchań.
Co istotne, sformułowanie „podmioty gospodarcze” jest rozumiane w omawianych regulacjach bardzo szeroko – odnosi się do osób fizycznych, osób prawnych i wszystkich innych jednostek mających zdolność prawną na mocy prawa danego państwa członkowskiego Unii. Dodatkowo OLAF może prowadzić działania wobec innych osób, jeśli tylko:
- uczestniczyły w nieprawidłowości lub
- ciąży na nich odpowiedzialność za nieprawidłowość lub niezapobieganie nieprawidłowościom.
W celu wzmocnienia efektywności kontroli unijny prawodawca postanowił także, że OLAF może zwrócić się do państwa członkowskiego, w którym prowadzi czynności, o udzielenie wsparcia przez organy krajowe. Wsparcie to miewa w praktyce różnoraki zakres, np.:
- towarzyszenie polskich urzędników w czynnościach inspektorów OLAF-u;
- zapewnienie im obsługi administracyjnej;
- podjęcie działań przez policję lub prokuraturę, jeśli podmiot gospodarczy odmawia poddania się kontroli lub utrudnia jej przeprowadzenie;
- skierowanie odpowiednich wniosków do polskich sądów.
[…]
Grzegorz Kukowka
Autor jest adwokatem w kancelarii BLSK. Specjalizuje się w pomocy publicznej i problematyce prawnej związanej z funduszami unijnymi.