Artykuł pochodzi z wydania: Luty 2026
Kolejna nowelizacja przepisów w sprawie Centralnego Rejestru Umów JSFP na nowo ukształtowała obowiązki związane z wdrożeniem tego rozwiązania. Ustawodawca zrezygnował z minimalnego progu wartości ujawnianych umów, aby zapewnić maksymalną jawność wydatków publicznych. Ze względu na ochronę wrażliwych informacji przewidział jednak pewne wyłączenia przedmiotowe i podmiotowe.
Centralny Rejestr Umów Jednostek Sektora Finansów Publicznych (dalej: CRU) będzie funkcjonować zgodnie z zasadami, które określa ustawa z dnia 4 grudnia 2025 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw oraz o zmianie niektórych innych ustaw (przepisy te weszły w życie 1 stycznia 2026 r., ale większość z nich stosuje się od 1 lipca 2026 r.).
Istota CRU sprowadza się do realizacji zasady jawności i przejrzystości systemu finansów publicznych. Przepisy te mają wspierać mechanizmy przeciwdziałania korupcji oraz racjonalnego ponoszenia wydatków w jsfp.
Obowiązki kierownika jsfp
Na podstawie art. 34a ust. 1 ustawy o finansach publicznych (dalej: ufp) kierownik jsfp od 1 lipca 2026 r. ma obowiązek udostępniać i aktualizować w CRU informacje o umowach zawartych przez jsfp lub na rzecz jsfp, jeżeli dana umowa spełnia łącznie następujące warunki:
- stanowi zamówienie w rozumieniu art. 7 pkt 32 ustawy Prawo zamówień publicznych (dalej: pzp);
- została zawarta w formie pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej formie szczególnej.
Obowiązek ujawniania takich informacji w CRU będzie dotyczył umów zawartych od 1 lipca 2026 r. Nie obejmie umów zawartych wcześniej, nawet jeśli zostaną one aneksowane już po 1 lipca 2026 r. Aneksy do umów są bowiem nierozerwalnie związane z pierwotnymi umowami i nie stanowią odrębnego bytu prawnego – są jedynie wyrazem zmian uzgodnionych między stronami w ramach uprzednio zawartej umowy. Stąd datą decydującą o obowiązku upublicznienia informacji na temat danej umowy w CRU jest dzień zawarcia umowy pierwotnej, a nie późniejszych aneksów.
Katalog jsfp objętych nowymi obowiązkami
W Polsce jest ponad 71 tys. jsfp, których kierownicy będą zobowiązani do raportowania umów. Status jednostki należy oceniać na podstawie art. 9 ufp, w którym ustawodawca wymienia podmioty zaliczające się do jsfp. W myśl tej regulacji są to:
- organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały;
- jednostki samorządu terytorialnego i ich związki;
- związki metropolitalne;
- jednostki budżetowe;
- samorządowe zakłady budżetowe;
- agencje wykonawcze;
- instytucje gospodarki budżetowej;
- państwowe fundusze celowe;
- Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez jej prezesa;
- Narodowy Fundusz Zdrowia;
- samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;
- uczelnie publiczne;
- Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;
- państwowe i samorządowe instytucje kultury;
- inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych (z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, instytutów działających w ramach Sieci Badawczej Łukasiewicz, banków oraz spółek prawa handlowego);
- Bankowy Fundusz Gwarancyjny.
Jako przykłady państwowych i samorządowych osób prawnych utworzonych na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych można wskazać:
- Polski Instytut Sztuki Filmowej;
- Narodowy Instytut Fryderyka Chopina;
- Zakład Narodowy imienia Ossolińskich;
- Instytut Współpracy Polsko-Węgierskiej im. Wacława Felczaka;
- Polski Instytut Ekonomiczny;
- Instytut Europy Środkowej;
- Międzynarodowy Instytut Biologii Molekularnej i Komórkowej w Warszawie;
- federacje podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki;
- parki narodowe;
- Centrum Medyczne Kształcenia Podyplomowego;
- Fundację Platforma Przemysłu Przyszłości;
- Polską Agencję Nadzoru Audytowego.
Ustalenie osób odpowiedzialnych
Aby ustalić, kto w danej jednostce pełni funkcję kierownika odpowiedzialnego za realizację obowiązków w zakresie CRU, należy zidentyfikować ustrój danej jsfp oraz osobę odpowiedzialną za jej działalność (w tym gospodarkę finansową) i za jej reprezentację (uprawnioną do podpisania umowy objętej obowiązkiem udostępnienia w CRU). W każdym przypadku trzeba uwzględnić specyfikę konkretnej jsfp, ponieważ podmioty te istotnie się różnią pod względem struktury organizacyjnej – są to m.in. osoby prawne i organy władzy publicznej (organy monokratyczne i wieloosobowe). W kontekście tych ostatnich należy zwrócić uwagę na art. 34a ust. 1 ufp. Z przepisu tego wprost wynika, że to nie organ władzy publicznej, lecz kierownik jednostki obsługującej ten organ będzie zobowiązany do udostępniania informacji o umowach w CRU.
Umowy zawarte przez jsfp i na rzecz jsfp
Zgodnie z art. 34a ust. 1 ufp każdy kierownik jsfp będzie musiał uwidocznić w CRU informacje z umów zawartych zarówno przez jednostkę, jak i na jej rzecz. Obowiązek ten obejmie więc również umowy zawierane na rzecz jsfp przez przedstawicieli innych podmiotów, w tym przedstawicieli innych jsfp.
Przykładowo umowy zawierane przez Ministerstwo Finansów (jako statio fisci Skarbu Państwa) mogą być podpisywane przez:
- ministra finansów i gospodarki (jako kierownika resortu);
- inny podmiot, np. centrum usług wspólnych, którego funkcję pełni Centrum Obsługi Administracji Rządowej.
W każdym z tych przypadków to na ministrze będzie ciążył obowiązek udostępniania informacji o umowach w CRU. Z obowiązku tego nie zwalnia go pośrednictwo podmiotu trzeciego. W tym kontekście należy wskazać, że jsfp, których statutowym zadaniem jest zabezpieczenie logistyczne innych jednostek, podpisują też umowy w celu realizacji własnej działalności. Są to wówczas umowy zawarte na własną rzecz, a nie na rzecz innych jednostek. Podmioty te finansują bowiem wspomniane umowy ze środków, które zasilają ich plany finansowe (budżety). To inna sytuacja od tej, gdy działają np. jako centralny zamawiający lub zamawiający wyznaczony.
Aby ustalić, czy informacje o danej umowie podlegają udostępnieniu w CRU, należy więc brać pod uwagę to, czy umowa ta będzie finansowana ze środków publicznych, które obciążą plan finansowy (budżet) danej jsfp, a nie to, czy została podpisana przez jej kierownika. Zgodnie z założeniami ustawodawcy każdy kierownik jsfp odpowiada za ujawnienie informacji o umowach obciążających plan finansowy (budżet) jednostki, którą kieruje.
W związku z tym art. 34a ust. 3 ufp określa role poszczególnych podmiotów uczestniczących w procesie zawierania umowy na rzecz wielu jsfp. W takim przypadku kierownik danej jsfp będzie odpowiedzialny za udostępnianie wyłącznie tych informacji o umowie, które odnoszą się do kierowanej przez niego jsfp. W szczególności powinien wskazać część wartości umowy, która obciąży plan finansowy (budżet) tej konkretnej jednostki. Obowiązek ten dotyczy wszystkich jednostek, na rzecz których została zawarta umowa.
Umowy podlegające udostępnieniu
Jak już wspomniano, zgodnie z art. 34a ust. 1 ufp kierownik jsfp udostępnia w CRU informacje o umowach, które spełniają łącznie następujące warunki:
- stanowią zamówienie w rozumieniu art. 7 pkt 32 pzp;
- zostały zawarte w formie pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej formie szczególnej.
Definicja zamówienia publicznego
Aby właściwie zrealizować ten obowiązek, trzeba przeanalizować kilka podstawowych definicji sformułowanych w pzp, w szczególności definicję zamówienia publicznego. Zgodnie z art. 7 pkt 32 pzp zamówienie publiczne to odpłatna umowa między zamawiającym a wykonawcą, której przedmiotem jest nabycie robót budowlanych, dostaw lub usług przez zamawiającego od wybranego wykonawcy.
Zgodnie z aktualnym brzmieniem przepisów obowiązek ujawniania informacji będzie dotyczył umów, które:
- są odpłatne – od kwoty 0,01 zł wzwyż;
- zostały zawarte między zamawiającym będącym jsfp a wykonawcą (w rozumieniu pzp);
- dotyczą nabycia robót budowlanych, dostaw lub usług przez jsfp od wybranego wykonawcy.
Należy przy tym wyjaśnić, że w świetle przepisów pzp:
- roboty budowlane to wykonanie albo zaprojektowanie i wykonanie określonych robót budowlanych (wskazanych w załączniku II do dyrektywy 2014/24/UE, w załączniku I do dyrektywy 2014/25/UE oraz objętych działem 45 załącznika I do Wspólnego Słownika Zamówień) lub obiektu budowlanego, a także realizacja obiektu budowlanego za pomocą dowolnych środków – zgodnie z wymaganiami określonymi przez zamawiającego (art. 7 pkt 21 pzp);
- dostawy to nabywanie produktów, którymi są rzeczy ruchome, energia, woda oraz prawa majątkowe, jeżeli mogą być przedmiotem obrotu, w szczególności na podstawie umowy sprzedaży, dostawy, najmu, dzierżawy oraz leasingu (z opcją lub bez opcji zakupu); dostawy mogą obejmować dodatkowo rozmieszczenie lub instalację (art. 7 pkt 4 pzp);
- usługi to wszelkie świadczenia, które nie są robotami budowlanymi lub dostawami (art. 7 pkt 28 pzp).
Zgodnie z art. 4 pkt 1 pzp przepisy tej ustawy stosuje się do zamawiających publicznych, którymi są jsfp. Oznacza to, że na gruncie art. 34a ust. 1 pkt 1 ufp każda umowa, która przewiduje odpłatność po stronie jsfp za określone roboty budowlane, dostawy lub usługi, będzie objęta obowiązkiem udostępniania informacji o tej umowie w CRU. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że drugorzędne znaczenie ma druga strony umowy (wykonawca). W myśl art. 7 pkt 30 pzp wykonawcami mogą być osoby fizyczne, osoby prawne albo jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, które oferują na rynku m.in. wykonanie robót budowlanych lub obiektu budowlanego, dostawę produktów lub świadczenie usług.
Bez znaczenia dla obowiązku ujawniania danych w CRU są też liczne wyłączenia lub ograniczenia zawarte w pzp, takie jak:
- kwotowe progi stosowania przepisów pzp (np. obecny próg 170 tys. zł dla zamówień klasycznych wskazany w art. 2 ust. 1 pkt 1 pzp);
- wyłączenia podmiotowe określone w art. 10 pzp;
- wyłączenia przedmiotowe wymienione w oddziale 2 rozdziału 1 działu I pzp.
Ustawodawca wprowadził pewne ograniczenia dotyczące raportowania umów w CRU, także takie, które odwołują się do regulacji pzp. Wszystkie te ograniczenia są jednak wprost wymienione w art. 34a ust. 5 ufp.
[…]
Arkadiusz Sputowski
Autor jest audytorem wewnętrznym, długoletnim pracownikiem służb podatkowych państwa i jst, doświadczonym wykładowcą i trenerem.