Rejestr korzyści

Analiza informacji ujawnionych w rejestrach korzyści pozwala wnioskować, że część osób nie jest świadoma istnienia wymogu przekazania określonych danych albo niewłaściwie interpretuje obowiązujące przepisy. Bagatelizowanie tego obowiązku jest natomiast ewidentnie sprzeczne z założeniem przejrzystości życia publicznego.

Prawdopodobnie każdy, kto musiał wypełnić choćby kilkustronicowy formularz jakiegoś dokumentu, np. oświadczenia majątkowego lub ankiety bezpieczeństwa osobowego, przynajmniej raz pomstował na istnienie tego sprawiającego wątpliwą przyjemność obowiązku. Jeśli dotyczył on ujawnienia stanu majątkowego, niechęć do pisania była zapewne odpowiednio większa. Rolą prawodawcy jest jednak dbanie w pierwszej kolejności o maksymalną przejrzystość życia publicznego, nawet jeśli wymaga to obciążenia niektórych obywateli pewnymi formalnościami. Realizacja tego celu jest możliwa dzięki wdrożeniu odpowiednich narzędzi. Jednym z nich są funkcjonujące obok oświadczeń majątkowych rejestry korzyści, w których określone osoby publiczne wykazują otrzymywane prezenty i gratyfikacje. Obowiązki z tego zakresu zostały uregulowane w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (dalej: uopdg) i w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora (uwmps).

Kogo dotyczy obowiązek

Katalog osób, na które prawodawca nałożył obowiązek zgłaszania korzyści, nie jest zbyt obszerny. Obejmuje bowiem członków Rady Ministrów, sekretarzy i podsekretarzy stanu w ministerstwach i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, kierowników urzędów centralnych, wojewodów i wicewojewodów, a w przypadku samorządu terytorialnego – osoby sprawujące funkcję organów wykonawczych, sekretarzy i skarbników. Listę tę należy uzupełnić również o posłów i senatorów, którzy realizują wspomniany obowiązek na pod-stawie odrębnych regulacji.

Charakter wymienionych stanowisk i funkcji oraz sposób ich wyszczególnienia powodują, że czytający przepisy bez problemu może ustalić, kto jest zobligowany do ich przestrzegania. Dla osób potencjalnie objętych obowiązkiem zgłaszania korzyści nie zawsze brzmienie norm prawnych jest jednak tak oczywiste. Wątpliwości dotyczą zazwyczaj wymogów wobec zastępców kierowników urzędów centralnych2. Takie osoby niejednokrotnie wypełniają formularz i dokonują zgłoszeń, chociaż w świetle prawa robić tego nie muszą. Jeśli mimo to dokument zostanie złożony, traktuje się go jako „należny” i publikuje tak samo jak zgłoszenia pozostałych, ustawowo zobligowanych osób. Warto zauważyć, że choć w tym przypadku praktyka rozmija się z przepisami, to w kontekście transparentności życia publicznego dokonywanie takich zgłoszeń jest wskazane i godne pochwały.

Co z małżonkami i osobami trzecimi

Odrębny komentarz warto poświęcić kwestii osób trzecich. Przepisy przewidują, że w rejestrze należy ujawniać korzyści uzyskiwane nie tylko przez wspomniane już wcześniej osoby pełniące określone funkcje publiczne, ale również przez ich małżonków. Zdaje się jednak, że wymóg ten jest nagminnie pomijany przez osoby dokonujące zgłoszenia, ponieważ ujawnianie takiej informacji w rejestrze jest raczej ewenementem. Jedynym innym wyjaśnieniem takiego stanu rzeczy mogłoby być to, że rzeczywiście przytłaczająca liczba osób zobowiązanych, zachowując najwyższą staranność i kierując się swoją najlepszą wiedzą, nie stwierdza konieczności zgłaszania korzyści osiągniętej przez małżonka. W konsekwencji na podstawie analizy dokonanych zgłoszeń można pokusić się o stwierdzenie, że małżonkowie w zasadzie nie osiągają żadnych korzyści w rozumieniu przedmiotowych przepisów.

Skoro mowa o małżeństwie, warto zaznaczyć, że pojęcie to należy interpretować wyłącznie na gruncie prawa polskiego, pomijając wszystkie te formy relacji i związków, które nie są uznawane za małżeństwo w polskim porządku prawnym. Może się oczywiście zdarzyć, że ktoś, wyrażając w ten sposób swoje przekonania, dobrowolnie zgłosi korzyść osiągniętą przez osobę niebędącą jego małżonkiem, lecz partnerem życiowym. Z uwagi na charakter rejestru jest to jednak mało prawdopodobne.

Niezależnie od celowości i słuszności podawania określonego zakresu danych warto zauważyć, że nie jest on aż tak szeroki jak wymagany w innych podobnych regulacjach, ponieważ nie dotyczy osób pozostających we wspólnym pożyciu. Oznacza to, że korzyści, którą uzyskał „partner życiowy” lub „przyjaciółka”, wykazywać nie trzeba w ogóle. Doświadczenie życiowe i zawodowe, a także odnotowywane (wcale nie pojedyncze) przypadki pozwalają uznać takie rozwiązanie za mocno ograniczone i nieprzystające do rzeczywistości. Możliwość osiągnięcia przysporzeń nie musi się przecież ograniczać wyłącznie do formalnie określonej rodziny, ale może dotyczyć także pozostałych bliskich osoby pełniącej funkcję publiczną. W tym kontekście powoływanie się na ochronę prywatności osób trzecich należy uznać co najmniej za nieporozumienie.

Jakie dane podawać i jak szczegółowo

Czytelnik przepisów dotyczących rejestru korzyści może odnieść wrażenie, że zakres danych, które należy podać, obejmuje w zasadzie wszystko, co jest możliwe do uzyskania w czasie zajmowania stanowiska i jednocześnie przedstawia określoną wartość materialną. Sam prawodawca sugeruje taki kierunek, wspominając na wstępie o konieczności zgłaszania „wszystkich” stanowisk i zajęć. Nie powinno to dziwić, jeśli pamięta się o celu, któremu mają służyć analizowane przepisy, a mianowicie o zapewnieniu przejrzystości działań administracji publicznej i podejmowanych rozstrzygnięć. Realizacja tych celów byłaby zagrożona, gdyby jedynie niektóre profity podlegały ujawnieniu w rejestrze.

Warunkiem właściwego stosowania przepisów, a jednocześnie zagwarantowania obywatelowi dostatecznego poziomu pewności prawa jest jasne określenie przez ustawodawcę uprawnień i obowiązków. Ze względu na ten fakt oraz na charakter regulacji, które wiążą się z ograniczeniem wolności obywatelskich, określono zamknięty katalog przypadków zgłaszanych do rejestru.

Aktywność zawodowa

Z przepisów wynika, że w pierwszej kolejności zgłoszenie dotyczy wszelkich przypadków aktywności zawodowej. Czytając przepis dosłownie, można by dojść do wniosku, że nie obejmuje on czynności wykonywanych na innej podstawie niż umowa o pracę, skoro w analizowanej regulacji jest mowa o wynagrodzeniu, które jest utożsamiane właśnie z taką umową. Wspomniane podejście należy jednak uznać za nieprawidłowe, ponieważ przepis odnosi się do stanowiska, czyli formalnej posady lub funkcji, a także do zajęcia, czyli faktycznego wykonywania czynności. Inna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której zgłoszenie nie byłoby konieczne w przypadku pełnienia funkcji w zamian za uposażenie lub honorarium, skoro nie są one wynagrodzeniem sensu stricto. To zaś skutkowałoby istotnym ograniczeniem stosowania przepisów wbrew intencji racjonalnego ustawodawcy.

Warunek odpłatności

Wspomniane „wszystkie” stanowiska i zajęcia pozostają przedmiotem zainteresowania właściwych organów, pod warunkiem że są realizowane za wynagrodzeniem, czyli odpłatnie. Obowiązek zgłoszenia nie obejmuje więc aktywności realizowanych nieodpłatnie lub w zamian za zwrot poniesionych kosztów. Przyjęcie takiego rozwiązania wynika z faktu, że wynagrodzenie może stanowić poważne narzędzie wpływu na sposób zachowania osoby, która takie świadczenie otrzymuje. Od tej formy potencjalnego nacisku będzie natomiast wolny doradca lub asystent działający społecznie. W takim przypadku nie powstanie ryzyko nieuprawnionego wpływania na decyzje podejmowane przez tę osobę w ramach sprawowania funkcji publicznej.

Wartość osiągniętej korzyści

Ważną kwestią, o której trzeba wspomnieć, jest wartość osiągniętej korzyści. Będzie ona podlegała zgłoszeniu, jeśli przekroczy kwotę 380 zł. Dopiero wtedy darowizna lub inna korzyść pozyskana od pod-miotu krajowego czy zagranicznego musi zostać wykazana w rejestrze. Trzeba przy tym zaznaczyć, że warunek przekroczenia tej wartości nie dotyczy kosztów wyjazdów. Oznacza to, że należy zgłosić każdy wyjazd, który nie jest związany z pełnioną funkcją publiczną, a nie został opłacony przez osobę zobowiązaną do dokonania zgłoszenia, jej małżonka lub podmioty wymienione w przepisach.

Osoby analizujące normy prawne mogą się zastanawiać, czy powinny ujawnić korzyści, których pojedyncza, czy też dopiero łączna wartość przekracza poziom wskazany w ustawie. Odpowiadając na to pytanie, należy zauważyć, że ze względu na stosunkowo niską wartość progową, a także na tryb zgłoszenia i brzmienie przepisów realizacja tego obowiązku dopiero po przekroczeniu łącznej kwoty uzyskania określonych korzyści byłaby pozbawiona praktycznego znaczenia.

Do kiedy trzeba dokonać zgłoszenia

Prawodawca ograniczył się jedynie do wskazania, że wszystkie zmiany danych objętych rejestrem należy zgłosić w ciągu 30 dni od dnia ich zaistnienia. To oznacza, że jeśli osoba zobowiązana do stosowania przedmiotowych przepisów otrzyma np. 3 kwietnia regionalną wazę lub inne ręcznie wykonane naczynie o wartości przekraczającej próg określony przez ustawodawcę, musi zgłosić ten fakt w ciągu 30 dni od daty otrzymania prezentu.

Moment ujawnienia informacji i uwzględniany okres

W przypadku otrzymania darowizny, objęcia stanowiska czy też sfinansowania wycieczki przez zewnętrzny podmiot sprawa jest dość prosta, ponieważ mamy do czynienia z konkretnym zdarzeniem zaistniałym w trakcie pełnienia funkcji. Wątpliwości mogą pojawić się wówczas, gdy okoliczności podlegające zgłoszeniu miały miejsce przed objęciem stanowiska.

W obowiązujących regulacjach dotyczących rejestru korzyści nie wprowadzono rozwiązań analogicznych do innych wymogów mających na celu zapewnianie przejrzystości życia publicznego, w tym przede wszystkim określających zasady sporządzania oświadczeń majątkowych. Przepisy nie wskazują zatem, że zgłoszenia należy dokonać na określony dzień roku przed objęciem funkcji oraz zgodnie ze stanem na dzień opuszczenia stanowiska. Jest w nich mowa wyłącznie o ujawnianiu korzyści. Uwzględniając cel istnienia przedmiotowych regulacji, ich ratio legis oraz kształt pozostałych skorelowanych z nimi instytucji prawnych, należy opowiedzieć się za przedstawianiem informacji bezpośrednio w dniu powołania na stanowisko lub ewentualnie w ciągu kolejnych 30 dni, ale według stanu na dzień rozpoczęcia sprawowania funkcji. Takie też rozwiązanie przyjęto w stosowanym formularzu zgłoszeniowym.

Ktoś mógłby zadać pytanie, czy na pewno niezbędne jest składanie formularza zgłoszeniowego w związku z objęciem funkcji publicznej, skoro przepisy wyraźnie dotyczą ujawniania otrzymanych korzyści. Można się spierać, czy nie jest to nazbyt daleko idący formalizm i w istocie jedynie sztuka dla sztuki, jednak trzeba przyznać, że korzyść wynika już z same-go objęcia stanowiska i z tego choćby względu należałoby zgłoszenia dokonać.

[…]

Waldemar Witer
Autor jest radcą prawnym specjalizującym się m.in. w problematyce oświadczeń majątkowych, korupcji, konfliktu interesów oraz compliance.