Artykuł pochodzi z wydania: Wrzesień 2023
Postawienie zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych wymaga wcześniejszego podjęcia wielu czynności proceduralnych. Dopiero po przeprowadzeniu dwuetapowego procesu, który obejmuje czynności sprawdzające i postępowanie wyjaśniające, właściwy rzecznik dyscypliny może złożyć wniosek o ukaranie lub wydać postanowienie o umorzeniu postępowania.
Postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Organami właściwymi do orzekania w sprawach tego rodzaju naruszeń są odpowiednio:
- organy orzekające pierwszej instancji – komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (m.in. regionalne, międzyresortowe);
- organ orzekający drugiej instancji – Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKO).
Komisje orzekające w pierwszej instancji zostały szczegółowo określone w art. 46 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: uondfp). Każda z nich działa w ramach kompetencji przyznanych jej na podstawie przywołanej ustawy. W przepisach tych określono także sposób ustalania właściwości poszczególnych komisji, co ułatwia rozpatrywanie spraw w miejscu najbliższym dla obwinionego (potencjalnego sprawcy naruszenia). Zanim jednak rozpocznie się procedura przed właściwą komisją orzekającą, niezbędne jest przeprowadzenie czynności sprawdzających oraz postępowania wyjaśniającego. Dopiero po zrealizowaniu tej procedury możliwe staje się sformułowanie przez oskarżyciela i skierowanie do właściwej komisji orzekającej wniosku o ukaranie obwinionego.
Rola rzecznika dyscypliny finansów publicznych
Organami właściwymi do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawach dotyczących naruszeń określonych w przepisach uondfp, a także do pełnienia funkcji oskarżyciela są rzecznicy dyscypliny finansów publicznych i ich zastępcy, czyli osoby uprawnione do przygotowania wniosku o ukaranie osób obwinionych o dopuszczenie się takich naruszeń. W zależności od etapu postępowania są to:
- w pierwszej instancji – rzecznicy dyscypliny finansów publicznych (dalej również: rzecznicy) i ich zastępcy;
- w drugiej instancji – główny rzecznik dyscypliny finansów publicznych (dalej również: główny rzecznik) i jego zastępcy.
Z art. 59 ust. 2 uondfp wprost wynika, że wszystkie wymienione osoby (rzecznicy i ich zastępcy) są w zakresie sprawowanej funkcji niezależni od innych organów i nie są związani ich rozstrzygnięciami, z wyjątkiem prawomocnego wyroku sądu. Określona w tej regulacji zasada niezależności oznacza przede wszystkim samodzielność rzecznika w ustalaniu stanu faktycznego i prawnego w ramach prowadzonej sprawy oraz brak związania rozstrzygnięciami wydanymi przez inne organy. Rzecznik dyscypliny nie jest związany w szczególności treścią zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, ustaleniami kontroli, rozstrzygnięciami nadzorczymi lub decyzjami administracyjnymi. Jedynym wyjątkiem są prawomocne wyroki sądowe (sądów powszechnych i administracyjnych), których treść jest dla rzecznika dyscypliny – tak samo jak dla organów orzekających – wiążąca.
Pierwszy etap: czynności sprawdzające
Wszczęcie ewentualnego postępowania wyjaśniającego przez rzecznika musi być poprzedzone podjęciem przez niego czynności sprawdzających. Ich celem jest zbadanie, czy wskazane w zawiadomieniu naruszenie przepisów dotyczących gospodarowania środkami publicznymi miało istotnie miejsce, czy czyn ten jest naruszeniem dyscypliny i czy nie zachodzą ujemne przesłanki wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 78 ust. 1 uondfp. Istotą czynności sprawdzających jest więc w głównej mierze ustalenie, czy opisany w zawiadomieniu stan faktyczny wyczerpuje znamiona jednego z naruszeń dyscypliny finansów publicznych, o których mowa w art. 5–18c uondfp, i tym samym – czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania wyjaśniającego.
Czynności sprawdzające nie wchodzą w zakres właściwego postępowania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Nie zastępują też postępowania wyjaśniającego. Ich głównym celem jest uniknięcie ponoszenia nakładów czasu i pracy na prowadzenie zbędnych postępowań.
- Obowiązki i uprawnienia rzecznika
Rzecznikowi wykonującemu czynności sprawdzające przysługuje kompetencja do wezwania:
- osoby, która złożyła zawiadomienie o naruszeniu;
- kierownika jednostki, której zawiadomienie dotyczy;
- organu, który sprawuje nadzór nad tą jednostką, lub dysponenta, który przekazał środki publiczne
- do złożenia wyjaśnień, przekazania opinii oraz do wydania albo okazania dokumentu mającego znaczenie w sprawie – w terminie 14 dni od otrzymania wezwania.
Na etapie czynności sprawdzających rzecznik ma prawo do zasięgania opinii innych podmiotów, jeśli stwierdzenie okoliczności mających znaczenie dla sprawy wymaga wiadomości specjalnych lub wiedzy specjalistycznej. Może też wzywać bliżej nieokreślone osoby (każdego, komu coś wiadomo w sprawie) do przedstawienia – zgodnie z własną wiedzą – informacji mających znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego. Informacje te powinny być przekazane na piśmie w terminie wyznaczonym przez rzecznika.
- Konsekwencje czynności sprawdzających
Po zakończeniu czynności sprawdzających rzecznik dyscypliny wydaje postanowienie o wszczęciu albo o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Warto zauważyć, że ustawodawca dopuszcza rozpoczęcie takiego postępowania również w zakresie czynu, którego nie wymieniono wcześniej w zawiadomieniu o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Jest to możliwe wówczas, gdy w toku czynności sprawdzających okaże się, że osoba wskazana w zawiadomieniu jako odpowiedzialna za naruszenie dopuściła się jeszcze innego czynu zabronionego. Uprawnionym działaniem jest też rozszerzenie podmiotowego zakresu postępowania, jeśli w wyniku czynności rzecznika okaże się, że zarzut naruszenia dyscypliny należy postawić dodatkowo innej osobie – obok lub w miejsce osoby wskazanej w zawiadomieniu.
- Zażalenie na postanowienie rzecznika
W razie wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego osoba, która złożyła zawiadomienie o naruszeniu, ma prawo do wniesienia zażalenia. Organem właściwym do jego rozpoznania jest główny rzecznik dyscypliny finansów publicznych. Jest on zobligowany do uwzględnienia zażalenia, jeżeli uzna je za zasadne. Ma więc prawo, ale i obowiązek sprawdzenia nowych faktów lub dowodów, na które ewentualnie powołuje się autor zażalenia, a jeżeli sprawdzenie takie nie jest w tej instancji możliwe, powinien polecić rzecznikowi dyscypliny uzupełnienie czynności sprawdzających w wyznaczonym terminie2. Po przeanalizowaniu zażalenia główny rzecznik wydaje postanowienie utrzymujące w mocy, zmieniające lub uchylające (w całości lub w części) zaskarżone postanowienie.
[…]
Małgorzata Filipek-Orwat
Autorka ma wieloletnie doświadczenie w stosowaniu przepisów pzp i uondfp. Opracowała wiele publikacji z tego zakresu.