Artykuł pochodzi z wydania: Grudzień 2021
Problematyka orzekania o zwrocie dotacji, których nie wykorzystano w terminie lub które nieprawidłowo pobrano czy wydatkowano, jest uregulowana w przepisach od ponad dziesięciu lat. Mimo to wciąż pojawiają się wątpliwości, czy informacja o obowiązku zwrotu powinna przyjąć formę decyzji administracyjnej. Różne interpretacje tego zagadnienia można odnaleźć w orzecznictwie.
Od 1 stycznia 2010 r. ustawa o finansach publicznych (dalej: ufp) jasno określa status niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Zalicza się do nich również kwoty dotacji podlegające zwrotowi. Ustawodawca nie określił jednak w sposób precyzyjny, przynajmniej z punktu widzenia organów jst, podstaw wydania decyzji administracyjnej w przypadku braku zwrotu dotacji w terminie określonym w ufp. Rozwiązania obserwowane w praktyce sprowadzają się do stosowania drogi administracyjnej lub cywilnej.
Charakter prawny zwrotu dotacji
Z postanowień art. 60 pkt 1 ufp wprost wynika, że do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym zalicza się kwoty dotacji podlegających zwrotowi.
W regulacjach ufp określono też szczegółowe zasady, tryb i terminy zwrotu dotacji udzielonych z budżetu państwa oraz budżetów jst, a także wskazano przesłanki zwrotu tych dotacji. W świetle przepisów zwrotowi podlegają dotacje w części niewykorzystanej w terminie oraz dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W wymienionych przypadkach dotacje podlegają zwrotowi do organu, który ich udzielił.
Część dotacji, która nie została wykorzystana do końca roku budżetowego, należy zwrócić do 31 stycznia następnego roku budżetowego (art. 251 ust. 1 ufp). Z kolei kwota dotacji wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi do organu udzielającego w terminie 15 dni od dnia stwierdzenia nieprawidłowości (art. 252 ust. 1 ufp).
Forma orzekania o zwrocie dotacji
W art. 169 ust. 6 ufp określono tryb postępowania w przypadku niedotrzymania terminu zwrotu dotacji udzielonej z budżetu państwa. Zgodnie z tym przepisem organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę zwrotu oraz termin rozpoczęcia naliczania odsetek. Podobnego zapisu nie zawarto jednak w art. 252 ufp, który określa zasady zwrotu niewykorzystanej części dotacji udzielonej przez organ jst. Dlatego forma orzekania w przypadku naruszenia ustawowego terminu zwrotu może budzić wątpliwości.
Przyjmuje się, że umowa dotacji jest szczególną instytucją w publicznym prawie finansowym, ponieważ zasadniczo podstawą prawną gromadzenia i wydatkowania środków publicznych jest decyzja administracyjna właściwego organu. Przyjęcie umowy jako formy dokumentu potwierdzającego udzielenie dotacji sugerowałoby konieczność rozpatrywania tego zagadnienia na gruncie prawa cywilnego. Głębsza analiza wskazuje jednak na administracyjny charakter takiej umowy, ponieważ podmiot dotowany nie ma żadnego wpływu na jej treść. Skoro cywilnoprawny charakter umowy dotacyjnej jest mocno kontestowany, to również rozstrzyganie o zwrocie dotacji, a następnie jej przymusowe dochodzenie na podstawie prawa cywilnego nie powinno być akceptowane. Taki pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Procedura zwrotu
Właściwość organów została określona w art. 61 ufp. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ufp organami pierwszej instancji wydającymi decyzje w sprawie należności budżetów jst będących środkami publicznymi są – o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej – wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Właśnie te organy będą więc właściwe do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji udzielonej przez gminę, powiat lub województwo, lecz nierozliczonej lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
Zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 ufp w przypadku decyzji wydanych przez organ jst organem odwoławczym jest samorządowe kolegium odwoławcze1.Od decyzji wydanych w sprawie zwrotu dotacji z budżetu państwa można odwoływać się do organów wskazanych w art. 61 ust. 3 pkt 1–3 ufp.
- Postępowanie dowodowe
Wszczęcie postępowania administracyjnego następuje w trybie art. 61 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), a samo postępowanie dowodowe toczy się przy pełnym poszanowaniu art. 75 i 77 kpa. W tym kontekście warto przywołać fragment wyroku WSA w Warszawie z 26 czerwca 2006 r. (III SA/Wa 3468/05)2, w którym stwierdzono:
(…) wydanie decyzji określającej kwotę dotacji przypadającej do zwrotu wymaga przede wszystkim jednoznacznego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości, jak i wykazania, która część dotacji i dlaczego została uznana za nadmiernie pobraną (…). Wspomnianym wyżej wymogom, warunkującym wydanie decyzji (…), podporządkowane musi być prowadzone postępowanie administracyjne. W jego ramach powinny zostać zgromadzone niezbędne do rozstrzygnięcia materiały dowodowe, dokonana następnie swobodna ocena dowodów i w efekcie końcowym danie temu wszystkiemu należytego wyrazu w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Organ właściwy w sprawie orzekania o zwrocie dotacji jest też zobowiązany, stosownie do treści art. 10 § 1 kpa, umożliwić podmiotowi, któremu udzielono dotacji, czynny udział w postępowaniu, a także wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podmiot ten powinien mieć więc możliwość złożenia wyjaśnień dotyczących sposobu wykorzystania dotacji.
- Wymogi dotyczące decyzji administracyjnej
Zwrot dotacji następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przesłanką jej wydania jest ustalenie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem albo że została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości (zob. wyrok WSA w Kielcach z 7 marca 2012 r., II SA/Ke 45/12).
Decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny (zob. wyrok WSA w Warszawie z 5 marca 2008 r., V SA/Wa 1748/07). Użyte w ufp określenie „podlegają zwrotowi” oznacza bowiem, że obowiązek zwrotu następuje z mocy prawa, a więc w sposób przewidziany w art. 21 § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej (dalej: op).
Obligatoryjnym elementem decyzji jest określenie kwoty przypadającej do zwrotu oraz terminu, od którego nalicza się odsetki. W przypadku gdy dotacja nie została wykorzystana w terminie określonym w ustawie, umowie dotacyjnej lub przepisach odrębnych, obowiązek zwrotu dotyczy niewykorzystanej części dotacji. W pozostałych przypadkach zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.
Odsetki za zwłokę
Terminy, od których nalicza się odsetki za zwłokę w zwrocie dotacji udzielonych z budżetu jst, zostały określone w art. 252 ust. 6 ufp. W świetle tej regulacji odsetki nalicza się począwszy od dnia:
- przekazania z budżetu jst dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;
- następującego po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
Tym niemniej, sporządzając decyzję wzywającą do zwrotu dotacji, należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 54 § 1 pkt 5 op w zw. z art. 67 ufp nie nalicza się odsetek za zwłokę, jeżeli ich wysokość nie przekraczałaby trzykrotności wartości opłaty pobieranej przez operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe za traktowanie przesyłki listowej jako przesyłki poleconej.
[…]
Zofia Wojdylak-Sputowska jest audytorem wewnętrznym (lic. MF nr 344/2004), specjalistką w zakresie finansów komunalnych, budżetu jst, podatków i opłat lokalnych oraz egzekucji administracyjnej.
Arkadiusz Sputowski jest audytorem wewnętrznym (lic. MF 134/2004), długoletnim pracownikiem służb podatkowych państwa i jst, doświadczonym wykładowcą i trenerem.