Niepodatkowe należności budżetowe – właściwe przepisy

Zróżnicowany katalog niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym znacząco utrudnia ich prawidłową kwalifikację. To z kolei istotnie komplikuje wybór właściwych przepisów stanowiących podstawę ustalenia należności, określenia terminów zapłaty i przedawnienia, udzielania ulg w spłacie czy prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Niepodatkowe należności budżetowe stanowią jedno ze źródeł dochodów jednostek sektora finansów publicznych. Troska o właściwe definiowanie tego typu należności powinna być więc priorytetem wszystkich kierowników jednostek. Nieprawidłowa kwalifikacja może nieść za sobą ryzyko mylnego określenia daty powstania obowiązku uiszczenia danej należności, zastosowania niewłaściwego sposobu doprowadzenia do przymusowego wykonania zobowiązania (innego niż postępowanie egzekucyjne w administracji), a w konsekwencji – błędnego przyjęcia terminu przedawnienia danej należności (innego niż wymagany w obowiązujących przepisach prawa).

Forma orzekania

Praktyka ustalania niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, szczególnie w jednostkach samorządu terytorialnego, wskazuje na poważne problemy w realizacji treści art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (dalej: ufp), na mocy którego do spraw dotyczących takich należności i nieuregulowanych w przywołanej ustawie stosuje się m.in. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa). Ma to szczególne znaczenie dla określenia formy orzeczeń stanowiących o przysługujących jednostce należnościach pieniężnych, do zapłaty których są zobowiązane inne podmioty.

Przede wszystkim decyzja

W myśl kpa podstawową formą rozstrzygania spraw indywidualnych jest decyzja. W postanowieniu z 16 listopada 2012 r. (I SA/Ol 602/12) WSA w Olsztynie, rozstrzygając kwestie dotyczące należności pieniężnej z tytułu usunięcia z drogi, przechowywania oraz zezłomowania pojazdu, wyjaśnił:

W myśl art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 kpa). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). (…) Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, że jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia.

W wyroku NSA z 31 sierpnia 1984 r. (SA/Wr 430/84) przyjęto natomiast, że:

W przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

Inne formy ustalenia obowiązku

Istnieje kilka sytuacji, gdy uiszczenie niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym następuje na podstawie innego dokumentu niż decyzja administracyjna. Wynika to z przepisów ustaw, które regulują sposób ustalenia (określenia) poszczególnych należności z uwzględnieniem ich specyfiki oraz okoliczności ich uiszczania. Jako przykłady takich sytuacji można wskazać:

1. zapłatę za parking na podstawie biletu parkingowego;
2. zapłatę za brak biletu parkingowego (opłatę dodatkową), której obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa (art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych) na podstawie dokumentu opłaty dodatkowej;
3. opłatę za promy i tunele regulowaną przez wykupienie biletu;
4. opłatę za udostępnienie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego uiszczaną na podstawie dokumentu obliczenia opłaty (art. 40e ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne);
5. opłatę za usługi wodne wnoszoną na podstawie informacji ustalającej wysokość opłaty (art. 272 ust. 10 w zw. z art. 272 ust. 23 ustawy Prawo wodne).

Specyficzną formą ustalenia obowiązku jest też umowa administracyjna zawierana zgodnie z ustawą o pomocy społecznej (dalej: ups). W art. 103 ups ustawodawca rozróżnia umowę fakultatywną i obligatoryjną. Pierwsza dotyczy dobrowolnego partycypowania osób bliskich w kosztach świadczeń przyznawanych beneficjentowi pomocy (art. 103 ust. 1 ups), druga zaś jest zawierana w przypadku konieczności ustalenia części kosztów pokrywanych przez rodzinę osoby skierowanej do domu pomocy społecznej (art. 103 ust. 2 ups). Wątpliwości budzi zwłaszcza druga z wymienionych kategorii umów, ponieważ przepisy nie określają norm, jakie powinna ona spełniać.

Zastosowanie przepisów op

Do tych spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, które nie zostały uregulowane w ufp, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ordynacji podatkowej (dalej: op). Podstawowym problemem jest jednak prawidłowa kwalifikacja danej należności, która zdecyduje o zastosowaniu właściwych przepisów (zob. ramka „Zakres…”).

Należy zwrócić uwagę, że katalog należności, o których mowa w art. 60 ust. 1 ufp, jest bardzo zróżnicowany na tle pozycji wymienionych w art. 2 op. Aby ustalić, czy w danym przypadku powinno się stosować przepisy op w całości, czy też w części, trzeba ocenić charakter konkretnej należności. Funkcjonujące w różnych ustawach i rozporządzeniach regulacje prawne, które są podstawą pobierania tych kwot czy stosowania preferencji w spłacie, są bardzo często fragmentaryczne i nie pozwalają jednoznacznie ustalić zakresu stosowania op.

Na podstawie przepisów op oraz ufp można wyodrębnić dwie grupy publicznoprawnych należności budżetowych:

1. należności stanowiące dochód budżetu państwa, ustalane lub określane przez inne organy niż organy podatkowe;
2. należności stanowiące dochody budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego, określane lub ustalane przez organy podatkowe.

W tym kontekście warto zwrócić uwagę na nietypową daninę publiczną, jaką jest wpłata na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej, o której mowa w art. 19 ustawy o kinematografii. Na podstawie przepisu szczególnego do należności tej stosuje się regulacje działu III op, mimo że nie jest żadną z danin wymienionych w art. 60 ufp w zw. z art. 67 ust. 1 ufp. Wpłata ta nie mieści się w definicji podatku, opłaty ani niepodatkowej należności budżetowej. Nie zasila bowiem budżetu państwa ani budżetu jednostki samorządu terytorialnego, lecz stanowi dochód państwowej osoby prawnej – Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej. Ponadto w razie braku wpłaty jej określenie w drodze decyzji należy do kompetencji dyrektora Instytutu, któremu na mocy art. 19 ust. 9 ustawy o kinematografii przyznano uprawnienia organu podatkowego.

[…]

Zofia Wojdylak-Sputowska
Autorka jest audytorem wewnętrznym (lic. MF nr 344/2004), specjalistką w zakresie finansów komunalnych, budżetu jst, podatków i opłat lokalnych oraz egzekucji administracyjnej.