Artykuł pochodzi z wydania: Wrzesień 2026
Czy instalacja specjalistycznego oprogramowania automatycznie rozwiąże problemy z obiegiem dokumentów w urzędzie? Niestety nie. Cyfryzacja chaosu daje jedynie droższy cyfrowy chaos. Udany proces wdrożenia EZD zaczyna się od rewolucji w strukturze pracy, a nie od zakupu licencji. Brak wspólnych zasad organizacyjnych uderza bezpośrednio w finanse i bezpieczeństwo jednostki.
Zakup systemu nie rozwiązuje problemów z obiegiem dokumentów. Potrafi je natomiast bardzo sprawnie przenieść z papieru do środowiska cyfrowego – z tą różnicą, że dokumenty zyskają login i historię operacji, a jednostka, nawet przy darmowej licencji, całkiem realny rachunek za wdrożenie, integracje i utrzymanie. Jeżeli przeniesiemy z papieru do systemu niejasne i niespójne procedury, narzędzie ich nie naprawi. Jedynie wiernie je odwzoruje i zwielokrotni, a podczas kontroli pokaże je z drobiazgową dokładnością (co do sekundy), o jakiej papierowa teczka mogła tylko „pomarzyć”.
Z tych powodów wdrożenie elektronicznego zarządzania dokumentacją (dalej: EZD) nie powinno zaczynać się od prezentacji funkcji programu, lecz od mniej efektownych pytań: Jak naprawdę pracuje jednostka? Kto odpowiada za poszczególne czynności? Które dokumenty tworzą akta sprawy? Jak działają zastępstwa? Dla skarbnika i głównego księgowego nie jest to poboczny projekt kancelarii ani działu informatycznego – od sposobu rejestrowania, akceptowania i przechowywania dokumentów zależą przecież terminowość płatności, kompletność dowodów księgowych i możliwość odtworzenia procesu.
System rejestruje tyle porządku, ile jednostka sama w siebie wpisała. Log w systemie klasy EZD nie jest dowodem ładu, lecz jego lustrem – jeśli organizacja nie nazwała ról oraz nie określiła zasad kontroli i zastępstw, utrwali tę lukę w cyfrze.
Sprawa elektronizacji obiegu dokumentów jest natomiast pilna. Na oficjalnym portalu EZD RP widnieje informacja, że podmioty realizujące zadania publiczne będą miały obowiązek stosowania systemów klasy EZD od 1 stycznia 2028 r. Dla wielu jednostek pytanie nie brzmi więc „czy”, lecz „jak i kiedy zacząć”. A skoro i tak trzeba, to lepiej zrobić to raz a dobrze, zaczynając od właściwej organizacji całego procesu, zamiast wykonywać zadanie dwa razy – drugi raz pod presją terminu.
EZD jest systemem
W języku potocznym mówi się: „EZD to nie system, lecz sposób pracy”. Zdanie to dobrze oddaje sens organizacyjny, ale myli dwa znaczenia słowa „system”. I właśnie to nieporozumienie warto rozbroić. To nie spór o słowa – od tego rozróżnienia zależy, czy wdrożenie ruszy we właściwą stronę.
W instrukcji kancelaryjnej (w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 18 stycznia 2011 r.) „system” nie oznacza programu komputerowego. Pojęcie to obejmuje bowiem nie tylko EZD, ale też system tradycyjny, czyli pracę na papierze, która może być wspomagana narzędziami informatycznymi. Skoro „system tradycyjny” oznacza papier, to sam „system” należy definiować jako uporządkowany sposób wykonywania czynności kancelaryjnych, a nie jako aplikację. W tym kontekście EZD jest systemem właśnie dlatego, że jest sposobem pracy – tyle że w postaci elektronicznej.
Aby właściwie rozumieć system czynności kancelaryjnych, trzeba więc rozróżnić trzy rzeczy, które w rozmowach zlewają się w jedno:
- sposób dokumentowania (tradycyjny albo elektroniczny);
- wspomagające narzędzie informatyczne (które może wspierać nawet pracę na papierze);
- narzędzie klasy EZD (w którym obieg dokumentów odbywa się elektronicznie).
Skanowanie, rejestr w arkuszu kalkulacyjnym czy obieg e-maili to tylko narzędzia – nie sprawiają, że papierowy obieg dokumentów zamienia się w EZD.
Wdrożenie EZD nie jest tylko projektem IT
Choć EZD działa w środowisku cyfrowym, uruchomienie tego systemu nie jest wyłącznie projektem informatycznym. Program to tylko narzędzie. Reguły pracy wykonywanej za jego pomocą wynikają natomiast z prawa, instrukcji kancelaryjnej, jednolitego rzeczowego wykazu akt (dalej: JRWA), regulaminu, zakresów czynności i upoważnień. Decyzja kierownika nie dotyczy więc wyboru programu, lecz podstawowego sposobu dokumentowania – tradycyjnego albo EZD (z wyjątkami dla wybranych klas JRWA). Co istotne, po wyborze EZD powrót do systemu tradycyjnego jest niedopuszczalny – to nie jest decyzja, którą można streścić w zdaniu: „Spróbujemy przez kwartał, najwyżej wrócimy do segregatorów”. Najpierw ustala się sposób pracy, dopiero potem odwzorowuje go w narzędziu.
Nazwa programu nie rozstrzyga, jak działa jednostka
W ofertach dostawców pojawiają się różne określenia: „EOD”, „obieg dokumentów”, „workflow”, „kancelaria elektroniczna”, „EZD”. Sam skrót EOD (elektroniczny obieg dokumentów) nie jest kategorią prawną z rozporządzenia z 18 stycznia 2011 r. – może oznaczać zarówno prostą ścieżkę akceptacji faktury, jak i rozbudowany system wspierający czynności kancelaryjne. O jakości rozwiązania i jego zgodności z określonymi wymogami nie decyduje etykieta z prezentacji handlowej, lecz to, co system naprawdę robi – czy pozwala prowadzić sprawy zgodnie z instrukcją i JRWA, czy zachowuje dokumenty z metadanymi, czy odnotowuje czynności i zastępstwa, czy obsługuje archiwizację.
To trochę jak z bankowością elektroniczną. Jeśli wiadomo, czego potrzebujemy (wykonać przelew, potwierdzić zaksięgowanie wpłaty, sprawdzić historię operacji czy złożyć wniosek o kredyt), to drugorzędne znaczenie ma to, czy obsługuje nas Millennium, PKO czy Erste. W każdej z aplikacji tych banków da się odnaleźć właściwą funkcję, bo wiadomo, jaką operację trzeba wykonać. Gorzej, gdy użytkownik loguje się bez konkretnego pomysłu i celu – wtedy żaden, choćby najlepiej zaprojektowany interfejs nie podpowie, czego właściwie szukać.
Na początku wdrożenia EZD często pojawiają się głosy, które bagatelizują wagę całego procesu: „Dobrze, jakoś to będzie. Na początku porobimy i elektronicznie, i na papierze”. Wtedy rodzi się model „i tak, i siak”, czyli dokument wpływa elektronicznie, jest drukowany, parafowany, skanowany, odsyłany mailem, a na końcu dołączany do systemu. Każdy etap z osobna daje poczucie bezpieczeństwa, ale razem tworzą obieg, w którym nie da się wskazać właściwej wersji dokumentu, osoby odpowiedzialnej ani momentu zakończenia czynności.
U źródła tego rozjazdu leży prosty fakt, że w każdej jednostce istnieją trzy obrazy tego samego obiegu dokumentu, które rzadko się ze sobą pokrywają. Pierwszy to proces opisany w instrukcji, regulaminie i JRWA. Drugi to proces, który – zdaniem kierownictwa – toczy się naprawdę. Trzeci to praktyka pracowników, w tym prywatne rejestry w arkuszu kalkulacyjnym, obieg przez skrzynkę mailową i akceptacje „na korytarzu”. Różnice między tymi trzema mapami procesów bywają większe niż różnice między ofertami systemów. Konfiguracja narzędzia powstaje zwykle na podstawie pierwszej mapy, praca toczy się według trzeciej, a odpowiedzialność rozkłada się gdzieś pomiędzy. Analiza przedwdrożeniowa polega właśnie na zestawieniu tych trzech obrazów i rozstrzygnięciu, który stan utrwalić w systemie, a który wyprostować, zanim zostanie w nim zapisany.
Prawo wymaga nie tylko narzędzia, lecz spójnych zasad
Ustawa o finansach publicznych nie nakazuje kupić konkretnego produktu. W art. 68 wskazuje jednak, że w ramach kontroli zarządczej należy podejmować działania, które zapewniają realizację zadań zgodnie z prawem, oszczędnie i terminowo, w tym gwarantują zgodność czynności z procedurami wewnętrznymi, ochronę zasobów i skuteczny przepływ informacji. Obowiązek zapewnienia adekwatnej i skutecznej kontroli zarządczej spoczywa na kierownikach wskazanych w art. 69 ufp.
Jeżeli więc instrukcja mówi jedno, konfiguracja systemu wymusza drugie, a pracownicy dla wygody robią trzecie, to nie jest to „trudne wdrożenie”, lecz luka w kontroli zarządczej. Odpowiedzialność rozpływa się między regulaminem, praktyką i ustawieniami programu.
Podobny kierunek zarządzania i kontroli wynika z obowiązujących od 2024 r. Krajowych Ram Interoperacyjności. Rozporządzenie w tej sprawie wymaga, aby rejestry publiczne i systemy teleinformatyczne nie tylko spełniały warunki w zakresie parametrów technicznych, ale i procedur organizacyjnych. To oznacza, że niezbędna jest aktualizacja regulacji wewnętrznych, analiza ryzyka, nadawanie i niezwłoczna zmiana uprawnień oraz monitorowanie dostępu. Rozporządzenie wprowadza też pojęcie rozliczalności – właściwości systemu, która pozwala przypisać działanie do osoby lub procesu i umiejscowić je w czasie.
Ślad systemowy nie powstaje jednak samą siłą zakupu licencji. System zapisze dokładnie to, co pozwolono w nim zrobić. Jeśli jedno konto jest współdzielone, uprawnienia nie odpowiadają zakresom obowiązków, zastępstwa nie są skonfigurowane, a część akceptacji odbywa się ustnie – system zarejestruje nie tyle przebieg procesu, ile to, kto akurat był zalogowany.
Najlepiej widać to na dwóch pozornie drobnych ustawieniach systemowych. Pierwsze to zastępstwa. Jeśli przełożony formalnie zatwierdził zastępstwo nieobecnego pracownika, ale zrobił to tylko na papierze i nikt nie wprowadził tej informacji do systemu, to system nie wie, kto przejmuje zadania. W takim przypadku faktura może tygodniami „wisieć” na koncie osoby na zwolnieniu lekarskim i nie zostanie zapłacona w terminie. Drugi problematyczny obszar to integracja z systemem finansowo-księgowym. Jeśli interfejs nie przekaże danych automatycznie, lecz pracownik przepisze je z ekranu, to wraca ryzyko pomyłki (np. w numerze konta czy kwocie), które cyfryzacja miała zminimalizować. To nie są kwestie techniczne „do dogadania później” – przesądzają o rozliczalności i terminowości.
[…]
Anna Magdalena Kiluk
Autorka jest ekspertką i koordynatorką wdrożeń EZD w sektorze publicznym. Zajmuje się tworzeniem i analizą procedur, ochroną danych i informacji, ciągłością działania oraz dostępnością cyfrową.