Budżet i WPF na rok 2022 i lata następne

Zmiany regulacji prawnych oraz wskaźniki makroekonomiczne dotyczące 2022 r. istotnie wpłyną na gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego oraz na proces planowania przyszłorocznych budżetów. Przed przystąpieniem do opracowania projektów uchwał budżetowych należy więc zrewidować obowiązujące przepisy oraz zaplanować kolejność poszczególnych działań.

W trzecim kwartale każdego roku budżetowego w jednostkach samorządu terytorialnego (dalej: jst) rozpoczyna się proces przygotowania projektu uchwały budżetowej oraz uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej (dalej: WPF), które po ich podjęciu stanowią podstawę gospodarki finansowej w danym roku budżetowym. Przed rozpoczęciem prac dotyczących przygotowania projektów wymienionych uchwał należy zaplanować kolejność poszczególnych działań, zgromadzić wszystkie niezbędne dokumenty i dane oraz usystematyzować wiedzę w zakresie obowiązujących przepisów prawa. Zarówno część merytoryczna uchwały budżetowej, jak i jej uzasadnienie muszą być zgodne z regulacjami ustawy o samorządzie gminnym (dalej: usg) oraz ustawy o finansach publicznych (dalej: ufp).

Rola zarządu jst

Zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 233 ufp inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jst. Do czasu podjęcia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jednostki jest projekt tej uchwały przedstawiony organowi stanowiącemu przez zarząd jst.

Zarząd jst musi również wyrazić zgodę na wprowadzenie zmian w projekcie uchwały budżetowej przez organ stanowiący, jeśli zmiany te mogą powodować zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jst. Przedstawione zasady wynikają wprost z art. 240 ust. 1 i 2 ufp.

Tryb procedowania uchwały a kompetencje poszczególnych organów

Przygotowanie projektu uchwały budżetowej, nanoszenie zmian w projekcie oraz podejmowanie i zatwierdzanie uchwały to czynności, których przeprowadzenie wymaga zachowania zasad określonych w przepisach ufp. Zarząd jst oraz organ stanowiący jst mogą działać w ramach przyznanych im kompetencji oraz według ściśle określonego harmonogramu prac. Konieczne jest również przestrzeganie ustawowych terminów.

Należy pamiętać, że zgodnie z art. 233 ufp wyłączna inicjatywa w zakresie przygotowania projektów: uchwały budżetowej, uchwał w sprawie jej zmian oraz uchwały o prowizorium budżetowym przysługuje zarządowi jst. Wspomniana regulacja jest ściśle powiązana z przepisami określającymi kompetencje poszczególnych organów jst do dokonywania zmian w przygotowanych projektach. Zgodnie z art. 240 ust. 2 ufp organ stanowiący jst nie może bez zgody zarządu jst wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej takich zmian, które powodują zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jst. Przepis ten odnosi się wyłącznie do możliwości dokonywania zmian w projekcie uchwały budżetowej (dopuszczalnych przy spełnieniu warunków określonych przez ustawodawcę). Co zatem z kompetencjami organu stanowiącego do dokonywania zmian w projekcie zmian uchwały budżetowej procedowanych w trakcie roku budżetowego? Ze względu na niejednolite stanowisko sądów w tej kwestii (zob. schemat) grupa posłów wystąpiła do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z interpelacją poselską, w której zaapelowano o precyzyjne uregulowanie w usg i ufp zasad procedowania zmian w uchwałach budżetowych przez organ stanowiący i organ wykonawczy jst. W odpowiedzi z 9 sierpnia 2016 r. nie wskazano jednak jednoznacznych rozwiązań1.

Obowiązujące terminy

Rozpoczęcie prac związanych z przygotowaniem projektu uchwały budżetowej na kolejny rok wymaga wyznaczenia ram czasowych dla poszczególnych etapów. Zasadniczo wyróżnia się dwie fazy – czynności przygotowawcze oraz właściwe prace planistyczne.

Czynności przygotowawcze wynikają z uchwały podjętej przez organ stanowiący jst na podstawie art. 234 ufp, określającej tryb prac nad projektem uchwały budżetowej i regulujących w szczególności:

1. wymaganą szczegółowość projektu budżetu jst;
2. terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej jst;
3. wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne, które zarząd przedłoży organowi stanowiącemu jst wraz z projektem uchwały budżetowej.

Organ wykonawczy może zatem określić szczegółowość materiałów planistycznych do projektu budżetu oraz terminy przygotowania niezbędnych danych przez poszczególne jednostki organizacyjne. Wymienione czynności, realizowane w ramach pierwszego etapu prac, należy zakończyć do dnia umożliwiającego terminowe przedłożenie projektu uchwały budżetowej. W art. 238 ust. 1 ufp wskazano, że ostateczny termin przygotowania projektu upływa 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Zgodnie z tą regulacją zarząd jst sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jst, a także – do zaopiniowania – regionalnej izbie obrachunkowej (dalej: RIO).

Drugi etap prac nad budżetem obejmuje czynności związane z opiniowaniem projektu uchwały budżetowej, wprowadzaniem ewentualnych poprawek oraz ostatecznym podjęciem uchwały przez organ stanowiący. Przed uchwaleniem budżetu zarząd jst ma obowiązek przedstawienia opinii RIO organowi stanowiącemu jst (art. 238 ust. 3 ufp). W sytuacji gdy opinia jest negatywna, zarząd musi dodatkowo przekazać organowi stanowiącemu swoją odpowiedź na zawarte w tej opinii zarzuty, co wynika z art. 21 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (dalej: ustawa o RIO). Co istotne, zgodnie z tą regulacją wydanie przez izbę negatywnej opinii nie wstrzymuje procedury uchwalania budżetu i przyjęcia uchwały budżetowej w wersji zaopiniowanej negatywnie.

Organ stanowiący jst podejmuje uchwałę budżetową przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach – nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego. W przypadku niedotrzymania tego terminu RIO do końca lutego roku budżetowego ustala budżet jst w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych (art. 11 ust. 2 ustawy o RIO oraz art. 240 ust. 3 ufp).

Obowiązki zarządu jst

W art. 248 i 249 ufp określono katalog czynności podejmowanych przez zarząd jst po przedłożeniu projektu uchwały budżetowej oraz po jej ostatecznym uchwaleniu. Ustawodawca wskazał też terminy wykonania tych obowiązków.

Po przedłożeniu projektu uchwały budżetowej

W terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu zarząd jst przekazuje podległym jednostkom informacje niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych. Jednostki te opracowują wspomniane projekty w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, lecz nie później niż do 22 grudnia.

Zakres informacji, które zarządy jst przekazują w tym celu kierownikom podległych samorządowych jednostek budżetowych, został określony w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych. Informacje te obejmują kwoty dochodów i wydatków budżetowych przyjętych w projekcie uchwały budżetowej, określonych w szczegółowości wskazanej w art. 235 i 236 ufp.

Po podjęciu uchwały budżetowej

W terminie 21 dni od dnia podjęcia uchwały budżetowej zarząd jst jest zobligowany do przekazania podległym jednostkom informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek oraz o wysokości dotacji i wpłat do budżetu. W tym samym terminie musi też opracować plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jst odrębnymi ustawami. Jako podstawę wspomnianego planu przyjmuje się kwotę dotacji przyznanych na ten cel w roku budżetowym oraz wielkość dochodów związanych z realizacją tych zadań, które podlegają przekazaniu do budżetu państwa.

[…]

Anna Bandoch
Autorka jest skarbnikiem gminy z wieloletnim doświadczeniem w zakresie księgowości potwierdzonym certyfikatem Ministerstwa Finansów.