Artykuł pochodzi z wydania: Czerwiec 2023
Kontrola zarządcza nie może się ograniczać jedynie do ustalenia procedur i delegowania uprawnień. Jej istotą jest bowiem diagnozowanie, monitorowanie i doskonalenie procesów realizowanych przez jednostkę. Niemożliwe jest więc wytyczenie wspólnej ścieżki wdrażania kontroli zarządczej dla wszystkich podmiotów ani też określenie jej punktu docelowego.
Kontrola zarządcza to istotny element właściwego zarządzania jednostkami sektora finansów publicznych, obejmujący wszystkie aspekty ich działalności i pozwalający im na osiąganie wyznaczonych celów w sposób zgodny z prawem, oszczędny i terminowy. Obowiązkiem kierownika jednostki jest wdrożenie tego rodzaju kontroli i monitorowanie jej funkcjonowania.
Obszary objęte kontrolą zarządczą
Kontrola zarządcza jest definiowana jako ogół działań podejmowanych w jsfp dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy (art. 68 ust. 1 ustawy o finansach publicznych – dalej: ufp). Ustawodawca nie wskazuje, o jakiego rodzaju działania chodzi, ani też nie określa ich przykładowego katalogu. Sformułowanie takiego katalogu byłoby trudne ze względu na specyficzne cechy poszczególnych jednostek oraz różnice w ich zasobach organizacyjno-finansowych. Nie oznacza to, że osoba kierująca jsfp pozostaje bez wsparcia. W art. 68 ust. 2 ufp wskazano bowiem obszary, które powinny być objęte zakresem kontroli zarządczej. Ich lista ma charakter katalogu otwartego. Obejmuje w szczególności zapewnienie:
- zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi;
- skuteczności i efektywności działania;
- wiarygodności sprawozdań;
- ochrony zasobów;
- przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania;
- efektywności i skuteczności przepływu informacji;
- zarządzania ryzykiem.
Odpowiedzialność podmiotowa
Decyzje dotyczące tego, które obszary i w jakim zakresie powinny być objęte kontrolą zarządczą, należą zasadniczo do osoby kierującej daną jednostką. W art. 69 ufp ustawodawca jednoznacznie wskazał, że za zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej w danej jsfp odpowiada:
- minister w kierowanych przez niego działach administracji rządowej;
- wójt, burmistrz, prezydent miasta, przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego;
- kierownik jednostki.
We wspomnianych regulacjach zastrzeżono, że minister sprawiedliwości zapewnia funkcjonowanie kontroli zarządczej w kierowanym przez niego dziale administracji rządowej w zakresie spraw niezastrzeżonych odrębnymi przepisami do kompetencji innych organów państwowych i z uwzględnieniem zasady niezawisłości sędziowskiej.
Wymienione osoby są odpowiedzialne za wdrożenie skutecznych rozwiązań organizacyjnych, które doprowadzą do realizacji celów jednostki. Samo wyznaczenie tych celów i stworzenie procedur nie jest wystarczające do zapewnienia kontroli zarządczej. Konieczny jest jeszcze właściwy nadzór nad realizacją wyznaczonych działań. Tylko w ten sposób można zapewnić przestrzeganie wprowadzonych regulacji wewnętrznych i procedur w zakresie niezbędnym do spełnienia celów danej instytucji.
W ramach wdrażania kontroli zarządczej podmiot kierujący jednostką ma dowolność w wyborze konkretnych rozwiązań. Może więc np. usystematyzować już istniejące procedury, wprowadzić nowe regulacje, wyeliminować zbędne lub dublujące się czynności w celu przyśpieszenia realizacji zadań, usunąć zbędne punkty w treści dotychczasowych procedur i w rezultacie poprawić jakość zarządzania.
Brak kontroli w jsfp
Brak realizacji zadań związanych z kontrolą zarządczą lub niewłaściwe ich wykonywanie może mieć negatywne skutki nie tylko dla jednostki jako organizacji, ale także dla jej kierownika.
- Negatywne skutki dla całej jednostki
Konsekwencjami niewłaściwego sprawowania kontroli zarządczej, które odnoszą się do skuteczności działania całej jednostki, są przede wszystkim:
- chaotyczne funkcjonowanie jednostki;
- brak właściwej współpracy i komunikacji między pracownikami jednostki, w tym jej komórkami organizacyjnymi;
- negatywna atmosfera w pracy, która może być podłożem mobbingu wobec poszczególnych osób lub działów jednostki;
- nieustanna fluktuacja kadr oraz odpływ wysoko wykwalifikowanych i doświadczonych pracowników;
- niska kultura organizacyjna jednostki lub jej brak;
- nieuporządkowane realizowanie zadań w wyniku niewłaściwego podziału kompetencji między komórkami organizacyjnymi;
- długotrwałe i nieskoordynowane prowadzenie działań w danej sprawie (podejmowanie rozbieżnych czynności);
- brak właściwych procedur dotyczących poszczególnych obszarów objętych zakresem kontroli zarządczej lub ciągłe wdrażanie nowych regulacji, bez oceny dotychczasowych;
- niewłaściwe stosowanie procedur obowiązujących w jednostce;
- brak nadzoru nad realizacją zadań;
- nieokreślenie poziomów ryzyka, jakie może wystąpić w związku z realizacją działań w danej jednostce;
- uzyskanie informacji o negatywnych wynikach kontroli przeprowadzonych przez organy nadzorcze lub inne podmioty (np. firmy audytorskie) oraz niewdrożenie działań naprawczych czy korygujących, które pozwoliłyby zabezpieczyć jednostkę przed popełnieniem podobnych błędów w przyszłości.
- Konsekwencje dla kierownika jednostki
Niewłaściwe wykonywanie zadań z zakresu kontroli zarządczej niesie też za sobą negatywne skutki dla kierownika jednostki, który naraża się w ten sposób na odpowiedzialność wynikającą z art. 18c ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: uondfp). Na gruncie tej regulacji naruszeniem jest niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez kierownika jednostki obowiązków w zakresie kontroli zarządczej w jsfp, jeżeli miało ono wpływ m. in. na:
- uszczuplenie wpływów należnych tej jednostce, Skarbowi Państwa lub jst;
- dokonanie wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w planie finansowym jednostki;
[…]
Małgorzata Filipek-Orwat
Autorka ma wieloletnie doświadczenie w stosowaniu przepisów pzp i uondfp. Opracowała wiele publikacji z tego zakresu.