Opłata za pobyt w żłobku i w klubie dziecięcym

Z analizy przepisów i orzecznictwa wynika, że zarówno opłata dzienna, jak i opłata za wydłużony pobyt w żłobku i w klubie dziecięcym stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Taka kwalifikacja wpływa na procedury związane z ustalaniem i dochodzeniem tych opłat oraz stosowaniem ulg w spłacie, a także na odpowiedzialność za ewentualne naruszenia.

Opłata za pobyt dziecka w żłobku lub w klubie dziecięcym jest niepodatkową należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym, o której mowa w art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (dalej: uod3) oraz w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych (dalej: ufp). Choć w przepisach uod3 nie stwierdzono tego wprost, to należy wskazać, że zarówno tzw. opłata dzienna, jak i opłata za wydłużony pobyt w żłobku lub w klubie dziecięcym spełnia wszystkie kryteria pozwalające na kwalifikację do tej właśnie grupy należności.

Niepodatkowa należność budżetowa

W myśl art. 60 pkt 7 ufp środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charak terze publicznoprawnym są między innymi dochody jednostki samorządu terytorialnego (dalej: jst) pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Zaliczenie do tej kategorii również opłat za pobyt dziecka w żłobku lub w klubie dziecięcym, a także opłat za pobyt u dziennego opiekuna wynika przede wszystkich z dwóch przesłanek:

1. wspomniane opłaty stanowią dochód jst (odpowiednio: gminy, powiatu, województwa);
2. opłaty te są pobierane na podstawie odrębnych ustaw – w tym przypadku chodzi o regulacje uod3, które stanowią podstawę podejmowania uchwał przez organy stanowiące odpowiednio: gminy, powiatu, województwa (przy uwzględnieniu, że uchwały w sprawie wysokości omawianych opłat oraz w sprawie warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności są aktami prawa miejscowego).

Stosowanie odmiennego sposobu klasyfikowania analizowanych opłat – nie jako niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, ale jako należności wynikających z zawartych umów – w istotny sposób wpływa na tryb postępowania związany z ustalaniem, poborem oraz dochodzeniem należnych kwot. W związku z tym w artykule przedstawiono zasady prawidłowego postępowania w tym zakresie.

Ustalanie wysokości opłat

Zgodnie z treścią art. 58 ust. 1 uod3 wysokość opłaty za pobyt dziecka w żłobku i w klubie dziecięcym utworzonych przez jst albo u dziennego opiekuna zatrudnionego przez jst (w tym za wydłużony wymiar opieki) oraz maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie ustalają, w drodze uchwały, odpowiednio rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa. Dla przypomnienia warto dodać, że dzienny opiekun jest jedną z form instytucjonalnej opieki nad dziećmi, funkcjonującą obok żłobka i klubu dziecięcego. W przypadku zatrudniania dziennego opiekuna przez podmioty inne niż jst wysokość opłat określa podmiot, który zatrudnia dziennego opiekuna. Na podstawie art. 59 ust. 2 uod3 rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa mogą określić, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat. Ustawodawca, który w art. 58 ust. 1 i 3 uod3 ustanowił obowiązek określenia wysokości opłat, nie wskazał jednocześnie, jakimi kryteriami powinny się przy tym kierować organy stanowiące jst. Uzasadnione jest więc odwołanie się do wyroków sądów administracyjnych dotyczących zasad ustalania opłat za pobyt dziecka w żłobku i w klubie dziecięcym, maksymalnych opłat za wyżywienie oraz opłat z tytułu opieki sprawowanej przez dziennego opiekuna (zob. ramka „Kryteria…”).

Zwolnienia z opłaty

Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 59 ust. 2 uod3 rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa mogą określić, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całko-witego zwolnienia od ponoszenia opłat. Tak jak przy ustalaniu maksymalnych stawek opłaty, tak i w tym przypadku brak jest ustawowych przesłanek, którymi mógłby się kierować organ stanowiący jst, podejmując stosowną uchwałę. Decyzja w sprawie ustalenia konkretnych warunków udzielania ulg oraz samej wysokości obniżki została pozostawiona organom stanowiącym jst.

Zazwyczaj samorządy uzależniają uzyskanie preferencji od liczby dzieci objętych opieką oraz od dochodów osiąganych przez członków rodziny. W przypadku stosowania pierwszego z wymienionych kryteriów obniżenie opłaty często dotyczy pobytu drugiego lub kolejnego dziecka w żłobku lub w klubie dziecięcym (rodzic może wówczas np. ponosić połowę opłaty za kolejne dziecko lub zostać z niej całkowicie zwolniony). Organ stanowiący jst może też wskazać w uchwale, że zmniejszenie kosztów będzie przysługiwać rodzinom wielodzietnym (nawet jeśli pozostałe dzieci są starsze i nie korzystają już z opieki w żłobku, np. uczą się w szkole) czy też rodzicom samotnie wychowującym dzieci. Drugim spośród najpopularniejszych warunków udzielania ulg jest wysokość dochodów rodziców. Rady gmin często stosują w tym przypadku kryterium dochodowe obowiązujące przy ubieganiu się o świadczenia rodzinne lub z pomocy społecznej.

Decyzja w sprawie ustalenia wysokości opłaty

Tryb postępowania zmierzającego do zgodnego z prawem pozyskania opłat za pobyt dziecka w żłobku lub w klubie dziecięcym albo za korzystanie z opieki u opiekuna dziennego wynika z dwóch kluczowych kwestii. Po pierwsze – z przyjęcia, że w świetle art. 60 pkt 7 ufp wymienione opłaty stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Po drugie – z postanowień zawartych w art. 59 ust. 1 uod3, w którym określono organy upoważnione do pobierania tych opłat.

• Organy właściwe
  We wspomnianym art. 59 ust. 1 uod3 ustawodawca wskazał wyraźnie, że omawiane opłaty są wnoszone przez rodziców na rzecz odpowiednio gminy, powiatu lub województwa. Z kolei na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 ufp organami pierwszej instancji właściwymi do wydania decyzji w odniesieniu do niepodatkowych należności publicznoprawnych przysługujących budżetom jst (należności, o których mowa w art. 60 pkt 7 ufp) są wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa.
• Postępowanie administracyjne
  W kontekście omawianego zagadnienia istotne znaczenie ma treść art. 67 ust. 1 ufp wskazującego, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych w ufp stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) oraz odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa (dalej: op).Wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku lub w klubie dziecięcym albo za korzystanie z opieki u opiekuna dziennego zawsze będzie następowało z inicjatywy właściwego organu będącego beneficjentem tej należności. Postępowanie w tej sprawie powinno zostać wszczęte z urzędu zgodnie z art. 61 § 1 kpa. Konieczne jest przy tym poszanowanie treści art. 61 § 5 kpa stanowiącego, że przekazanie informacji, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2016/679, następuje przy pierwszej czynności skierowanej do strony, chyba że strona posiada te informacje, a ich zakres lub treść nie uległy zmianie.

[…]

Zofia Wojdylak-Sputowska
Autorka jest audytorem wewnętrznym (lic. MF nr 344/2004), specjalistką w zakresie finansów komunalnych, budżetu jst, podatków i opłat lokalnych oraz egzekucji administracyjnej.