Artykuł pochodzi z wydania: Kwiecień 2023
Odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu na podstawie art. 61 ust. 4 nowej ustawy wdrożeniowej powinna mieć miejsce jedynie w najpoważniejszych przypadkach i opierać się na jednoznacznie określonych przesłankach. Konstrukcja tego przepisu sprawia jednak, że możliwość spełnienia wymienionych kryteriów budzi wątpliwości.
Ruszyły pierwsze konkursy (nabory wniosków) o dofinansowanie w ramach perspektywy finansowej 2021–2027. W związku z tym coraz częściej toczą się żywe dyskusje na temat przepisów regulujących wydatkowanie tych środków, i to nie tylko przepisów rozporządzenia ogólnego Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/10601, ale również ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021–2027 (tzw. ustawa wdrożeniowa 2021–2027).
Niektóre z przyjętych regulacji prawnych nie budzą większych wątpliwości, inne – zwłaszcza te dotąd niespotykane – już takie wątpliwości wywołują. Dotyczą one między innymi art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej 2021–2027, na podstawie którego właściwa instytucja (między innymi instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca) ma prawo odmówić zawarcia umowy o dofinansowanie lub odpowiednio – odmówić podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu. Tego rodzaju rozwiązania prawnego nie przewidziano w żadnej z poprzednich ustaw wdrożeniowych (dotyczących wcześniejszych perspektyw finansowych).
Rozwiązanie ekstraordynaryjne
Uprawnienie właściwej instytucji do odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie, odpowiednio podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu, należy uznać za słuszny kierunek. W praktyce mogłoby się okazać, że instytucje te zgadzają się na dofinansowanie dalece wątpliwych przedsięwzięć (projektów), a to tylko dlatego, że są do tego zobowiązane na mocy obowiązujących przepisów ze względu na odpowiednio wysoką ocenę projektów oraz wystarczający na ich wsparcie poziom alokacji środków przewidzianych na dany nabór wniosków o dofinansowanie. Okoliczności przesądzające o tym, że odpowiednio oceniony projekt okazał się wątpliwy i nie powinien być objęty wsparciem, mogą bowiem zostać ujawnione dopiero po ocenie tego projektu.
Od razu jednak należy dodać, że odmowa dofinansowania projektu (odpowiednio odmowa: zawarcia umowy o dofinansowanie lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu) powinna być instytucją ekstraordynaryjną, stosowaną do najpoważniejszych przypadków i na podstawie jednoznacznie określonych przesłanek. Nie ulega bowiem wątpliwości, że odmowa nie powinna mieć charakteru uznaniowego. Analiza art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej 2021–2027 prowadzi niestety do stwierdzenia, że przepis ten nie spełnia wymienionych postulatów.
Uznaniowy charakter odmowy
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że omawiana regulacja zakłada uznaniowość rozstrzygnięcia właściwej instytucji. Instytucja ta „może” bowiem odmówić zawarcia umowy o dofinansowanie lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu, jeśli zajdą okoliczności określone w dalszej części przepisu. Ustawodawca wskazuje też, że taka możliwość istnieje „w uzasadnionych przypadkach”. Sposób określenia owych „uzasadnionych przypadków” dodatkowo potwierdza tezę o uznaniowym charakterze odmowy dofinansowania projektu na podstawie analizowanej normy prawnej.
Uzasadniona obawa czy abstrakcyjne ryzyko
Przypadkiem uzasadniającym odmowę zawarcia umowy o dofinansowanie lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu jest pojawienie się „obawy”, że w wyniku tych czynności może dojść do wyrządzenia szkody w mieniu publicznym. Jednocześnie ani komentowany art. 61 ust. 4, ani żaden dalszy przepis ustawy wdrożeniowej 2021–2027 nie wskazuje, że musi to być obawa należycie uprawdopodobniona. Taki stan rzeczy może prowadzić do sytuacji, w których właściwe instytucje będą wstrzymywać dofinansowanie ze względu na obawy bazujące wyłącznie na abstrakcyjnym ryzyku, którego wystąpienia nie potwierdza ani praktyka obrotu gospodarczego, ani doświadczenie życiowe.
Wystarczy wszczęcie postępowania
Ustawodawca wskazał, że wspomniana obawa wyrządzenia szkody w mieniu publicznym występuje w szczególności wówczas, gdy w stosunku do wnioskodawcy będącego osobą fizyczną lub członka organów zarządzających wnioskodawcy niebędącego osobą fizyczną toczy się postępowanie karne lub karnoskarbowe w sprawie przestępstwa składania fałszywych zeznań, przekupstwa, przeciwko mieniu, wiarygodności dokumentów, obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi, obrotowi gospodarczemu, systemowi bankowemu albo innego przestępstwa związanego z wykonywaniem działalności gospodarczej lub popełnionego w celu osiągnięcia korzyści majątkowych, w związku z dofinansowaniem.
[…]
Grzegorz Karwatowicz
Autor jest doktorem nauk prawnych, praktykującym prawnikiem, ekspertem w zakresie prawa UE i prawa zamówień publicznych.